ALFREDO NAGIB FILHO/FOLHA IMAGEMEn la gran prensa suele afirmarse que el Parlamento brasileño se ve perjudicado por la presencia de forasteros, gente con poca o nula experiencia en política: cantores, pastores, actores, conductores de televisión y jugadores de fútbol, capaces de conquistar votos para luego “desaparecer”. De acuerdo con tal afirmación de consenso, existen otros tantos políticos principiantes que son elegidos y después usan su escaño en el Legislativo como trampolín, pues optan por cargos en municipios y estados, y ni bien pueden, dejan la Cámara, a la primera oportunidad. Con todo, al cruzar datos referentes a la circulación en la Cámara de Deputados entre 1946 y 2007, la politóloga Mayla Di Martino obtuvo resultados bastante distintos: predominan en Brasil los políticos profesionales, y lo que parece un entrar y salir es en cambio parte de una estrategia de largo plazo, precisamente para mantenerse en carrera, como lo analiza en La política como profesión, su tesis doctoral en ciencia política, defendida recientemente en la Universidad de São Paulo, dirigida por Fernando Limongi.
“Para ocupar un escaño en el Legislativo nacional hay que haber entrado antes en el juego de la política y haber tenido algún éxito. Haberse hecho un profesional, haber ganado elecciones o haber asumido cargos políticos por designación”, afirma la investigadora. Durante los últimos 15 años, según ella, los llamados novatos que entraron en la Cámara de Diputados ganaron anteriormente al menos dos elecciones para ocupar otros cargos políticos, en promedio, y el 80% pasó por algún tipo de experiencia política previa.
Así y todo, a simple vista surgen datos que parecen indicar que el sentido común está en lo cierto. ¿Cómo explicar por qué en promedio tan sólo la mitad de los diputados logra la reelección? La comparación con Estados Unidos aumenta el contraste: en dicho país logran la reelección el 90% de los diputados. En Brasil también es elevada la cantidad de diputados que interrumpen su mandato antes de terminarlo. La mayoría entra de licencia para ocupar un cargo de ministro de Estado o de secretario en las gobernaciones. Un porcentaje abandona durante los dos últimos años de mandato: en promedio, desde 1986, el 17% de los diputados que llegaron al Parlamento disputó elecciones de alcaldes mientras ocupaban una banca de diputados. Para un parlamentario estadounidense, es impensable cambiar un escaño en Washington por un cargo de alcalde.
La aparente “desistencia” de los diputados brasileños tiene sin embargo una explicación de largo plazo, dice Mayla Di Martino, debido a exigencias de la compleja vida política brasileña. “El sentido de la carrera política en Brasil no es ilógico, no está patas para arriba, como pretenden hacer creer algunos estudiosos. Si un diputado abandona su banca en Brasilia, es porque los caminos por los que debe avanzar para seguir creciendo en la vida pública son tortuosos. En diversas ocasiones hay que volver a ejercer una función regional como medio para proseguir en la carrera política nacional. Esto tiene que ver con la estructura de reclutamiento político para el Parlamento, que desde siempre fue muy regionalizada, es decir, muy dependiente de los intereses y de las elecciones locales”, explica.
Con relación a la presencia de forasteros, puede incluso alardeársela y exaltársela, pero no es lo común. Por supuesto que hay lugar para los fenómenos mediáticos, como los conductores de televisión, los locutores radiales, los cantantes y hasta los jugadores de fútbol, pero son una minoría, coincide David Fleischer, doctor en ciencia política y docente de la Universidad de Brasilia (UnB). Lo común es el perfil de diputados que representan a un reducto, a una microrregión, dice. “Es el caso de un alcalde que es electo diputado y, cosa no muy rara, luego vuelve a ser alcalde también”, afirma. De manera similar, el Senado recibe a ex gobernadores que posteriormente pueden volver a gobernar sus estados. Por lo tanto, el hecho de fortalecerse en ciudades y estados es un factor decisivo, aunque más no sea por la vía de la elección de gente de confianza para los principales cargos locales.
Fabiano Santos, doctor en ciencia política y docente del Instituto Universitario de Investigaciones de Río de Janeiro (Iuperj), constata que las nuevas investigaciones sobre el Legislativo han revelado efectivamente que éste tiene mucha más fuerza de lo que parece. “Y nos encaminamos hacia un Congreso más profesional, dotado de una asesoría sumamente calificada, que tiene en el mérito su base de reclutamiento”, evalúa. Argelina Cheibub Figueiredo, doctora en ciencia política y también docente del Iuperj, lamenta que la opinión común todavía prevalezca. “Pese ser creciente la cantidad de investigaciones sobre el Legislativo brasileño, todavía prevalece, especialmente en la prensa, la visión caricatural y las interpretaciones basadas en hechos excepcionales, no en los procesos más regulares”. Recuerda que el Parlamento brasileño ha dado diversas pruebas de madurez. “Nos olvidamos de que, pese a todas las medidas restrictivas tomadas por el régimen militar durante sus 20 años de vigencia, el Legislativo brasileño funcionó, con la interrupción de menos de un año, en 1969, desde 1946. Y durante todo ese tiempo desempeñó un papel significativo en el proceso político, incluso durante la dictadura, cuando, pese a la restricción de su actuación fundamentalmente en lo político, se preparó de manera técnica y organizativa.”
Circulación
Si en la comparación con Estados Unidos existen grandes diferencias en lo que hace a la circulación parlamentaria, la observación de lo que sucede en Francia llevó a Mayla Di Martino a encontrar aproximaciones. Principalmente en lo que se refiere al “vaivén” de la carrera parlamentaria que caracteriza a Brasil. También en Francia, en el año 2006, por ejemplo, el 89% de los diputados nacionales acumulaba el mandato en la Asamblea Nacional con un cargo electivo regional o local. “Al igual que en Brasil, los diputados franceses también deben mantener esa ligazón con la política local si es que pretenden progresar constantemente en el mercado político”, explica la cientista política.
SÉRGIO LIMA/FOLHA IMAGEMExpertos franceses dicen que el modelo excesivamente regionalizado de reclutamiento parlamentario en Francia, aliado a la profesionalización de los parlamentarios, llevó a esa situación conocida como cumul des mandats, acumulación de mandatos. “Por ser políticos profesionales, los diputado franceses deben acumular recursos políticos para mantener su carrera en progreso: la oportunidad de acumular un cargo de alcalde con la banca de diputado nacional aporta oportunidades obvias en términos de contacto con las bases, influencia en el partido y recursos para destinarlos a la campaña de reelección al Parlamento o en la disputa de otros cargos en la esfera nacional”, añade la investigadora.
Por ende, en Francia al igual que en Brasil, la búsqueda por llegar cargos a nivel local y regional por parte de los diputados nacionales no redunda en una desestimación de importancia de la carrera parlamentaria en la esfera nacional. Se trata de una estrategia de parte de los diputados elegidos para mitigar los riesgos de una derrota electoral en elecciones futuras, en sistemas políticos multipartidarios y caracterizados por una alta volatilidad electoral. “Mi tesis apunta a desmitificar ese carácter excepcional que intentan adjudicarle a Brasil, y a demostrar que los caminos que llevan al Parlamento, tanto acá como en ciertos países desarrollados, son bastante parecidos.”
En su banco de datos está registrada la trayectoria individual de 4 mil diputados nacionales desde 1946 hasta 2007 –desde su primera función pública hasta su salida definitiva de la Cámara Baja–, incluyendo todas las elecciones disputadas y las licencias tomadas durante la vida parlamentaria. Para comprender estos números, empleó una metodología de análisis más amplia que la empleada en investigaciones anteriores. “Fue posible demostrar que, pese al aumento de la cantidad de interrupciones en la carrera parlamentaria para ocupar ministerios o secretarías, o para entrar en la disputa de alcaldías, el tiempo total de permanencia de los diputados ha aumentado”, afirma.
Los pros y los contras
La restricción del ingreso a la propia carrera política es la consecuencia inmediata de dicha profesionalización, constata Mayla Di Martino. En lugares donde la política es dominada por profesionales, la entrada de personas ajenas al juego es muy limitada, y los participantes tienden a crear instrumentos para mantenerse en el control. Basta con recordar que los legisladores votan sobre innumerables aspectos que se refieren a su carrera, en el interior o en el exterior del Parlamento, como por ejemplo las reglas electorales. “Pero es así como funciona efectivamente en los países desarrollados, ya sea en el parlamentarismo o en el presidencialismo. Éste también ha sido el caso en Brasil”, dice la investigadora.
Como efecto negativo de la profesionalización, entendida con restricción de la circulación en las elites políticas, se construye así una barrera que aleja cada vez más a los elegidos de los que los eligieron. Resguardados en sus posiciones, los legisladores no se sienten tan obligados a hacer lugar a las demandas de sus electorados. Así, los escándalos pueden volverse comunes y afectan incluso a instituciones prestigiosas como el Parlamento británico, en el cual en 2009 hubo casos de representantes que fueron sorprendidos en el uso fondos públicos en beneficio propio.
La capacidad organizativa de los Parlamentos es la consecuencia positiva de la profesionalización, explica. “Estudios sobre el Congreso estadounidense indican que los parlamentarios más adaptados y experimentados tienen más capacidad para aprobar leyes”, explica la investigadora. También en dicho país existe una carrera interna en el Legislativo Federal, que hace de la vida parlamentaria un objetivo en sí misma. Algunos legisladores pueden conquistar votos o puestos de poder en su partido por medio de su trabajo en las comisiones parlamentarias, toda vez que muchos de estos puestos internos del Congreso tienen prestigio y visibilidad nacional. “Esto hace que el Congreso de Estados Unidos sea muy activo y autónomo con relación al Ejecutivo”, añade.
Pero aún no se ha respondido a la pregunta referente a si la profesionalización de la política parlamentaria es capaz de hacer posible la configuración de los Parlamentos en los moldes de Estados Unidos, con ese modelo de carrera política interna. “Muchos expertos verían con agrado el funcionamiento de un modelo parecido al norteamericano en Brasil, en la esperanza de que el Legislativo brasileño se volviera menos dependiente de la agenda política que dicta el Ejecutivo.”
El desprestigio del Parlamento brasileño, para David Fleischer, de la UnB, se vincula no solamente a la secuencia de escándalos que constantemente lo paraliza, sino también al poder reducido que tiene con relación al Ejecutivo. “El presidente acá tiene poderes imperiales, lo que le quita autonomía a ambas Cámaras. Puede hacer cambios en el Presupuesto a cualquier momento, y nombramientos necesidad de aprobación, por ejemplo. En EE.UU. no es así”, pondera. No es por que sí que en las encuestas de opinión pública el Congreso brasileño aparece como la institución de menos confiabilidad, recuerda el profesor de la UnB.
Fabiano Santos, del Iuperj, dice que hay que avanzar en la capacidad de elaborar agendas propias, independientes del Ejecutivo, en especial en las áreas económica, financiera y administrativa. “En América Latina estamos bien al frente, no sólo en términos de institucionalización de procedimientos y capacidad de almacenar y distribuir informaciones sobre la actividad parlamentaria, sino también en lo que hace a datos para procesar decisiones. Con relación a EE.UU. y demás países desarrollados, estamos bien en ciertos aspectos, no así en otros”, compara.
La responsabilidad de los partidos en la política nacional es uno de los puntos que deben estudiarse en futuras investigaciones y debates. “Es muy fácil expulsar a un miembro de un partido ante denuncias de corrupción, y ha sido muy difundida la tesis de que en Brasil los partidos políticos tienen poca influencia sobre el resultado de las elecciones, y que la victoria se debe fundamentalmente al carisma o a la historia de cada candidato; es decir, la tesis del personalismo político”, afirma Mayla Di Martino.
De este modo, el paradigma de la profesionalización permite ver la situación por otro prisma, añade: para mantenerse en el juego, los candidatos dependen del partido político: deben postularse y llegar a cargos electivos o acceder a cargos de confianza; y necesitan cobertura en tiempos de infortunio electoral, cuando pierden elecciones; al fin y al cabo, la mayoría de los políticos tuvo que interrumpir o dejar en segundo plano su profesión originaria. “Urge un cambio de paradigma en el modo de analizar a los partidos políticos en Brasil: a partir del momento en que los propios analistas políticos empiecen a creer que realmente tienen influjo en la vida política brasileña, a lo mejor logran hacer que la población preste más atención al hecho de que, en el momento de las elecciones, es importante castigar al partido por los errores de sus candidatos”, afirma la investigadora de la USP.
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