LULA MARQUES/ FOLHAPRESS Los partidos organizan la vida política antes y después de las elecciones y ejercen un rol clave en la relación de los municipios con los estados y con la Nación. Las políticas públicas se determinan mediante una articulación en la que intervienen las legislaturas estaduales y el Congreso, es decir, los parlamentarios. Los diputados, si bien pueden iniciar su carrera en forma localizada, adoptan progresivamente una estrategia tendiente ampliar sus votos en una determinada región, lo cual los obliga a atender las demandas de sus bases municipales y, simultáneamente, a procurar ampliarlas. Contrariamente a lo que indica el sentido común, no hay un juego de “toma y daca”, y lo que sí existe en Brasil es un sofisticado mecanismo de conexión entre los diferentes niveles de poder.
Éstas son las conclusiones que surgen de la investigación intitulada Las instituciones políticas y los gastos públicos: un estudio de los estados brasileños, realizada entre 2009 y 2013, bajo el liderazgo del politólogo George Avelino Filho, profesor de la Fundación Getulio Vargas (FGV). Este trabajo, patrocinado por la FAPESP en la modalidad Proyecto Temático y que apunta a explicar determinadas características del funcionamiento del sistema político en el país, se despliega ahora en una segunda etapa intitulada Las instituciones políticas subnacionales: un estudio comparativo de los estados brasileños. “Se han llevado a cabo escasos estudios destinados a comprender de qué manera se estructura la política en los estados. Nuestra intención consistió en llevar hacia la política a nivel estadual lo que ya se sabe del sistema político como un todo”, dice Avelino.
LEONARDO WEN/ FOLHAPRESS Un manifestante durante las elecciones presidenciales de 2006, en São PauloLEONARDO WEN/ FOLHAPRESS
Según el investigador, en la ciencia política brasileña existe un debate que gira en torno a la debilidad de los partidos, a la posible existencia de “distritos informales”, y cómo eso se refleja en la actividad de los parlamentarios. Al resultar electos por los votos concentrados de una región, en los denominados “distritos informales”, los diputados privilegiarían políticas públicas más fragmentadas. El fenómeno, al que se conoce como pork barrel, implica una política de beneficios económicos o servicios concentrados en un área restringida geográficamente.
El primer paso en su estudio consistió en ampliar la perspectiva también hacia los municipios, toda vez que el federalismo brasileño, a diferencia de la mayoría de las federaciones del resto del mundo, abarca tres niveles de gobierno. A partir de la redemocratización y con mayor fortaleza desde la Constitución de 1988, los alcaldes son los responsables de la implementación de importantes políticas públicas, tales como las de salud y educación. “Queremos comprender al estado como un conglomerado de municipios y, además, también como lugares de votación”, pondera Avelino. Y, al desmenuzar el voto también al nivel de los sitios de votación, el estudio permitió hacer un análisis más minucioso de los resultados electorales, aumentando la comprensión de la manera en que los diputados vienen siendo electos.
Uno de los investigadores involucrados, el economista Ciro Biderman, también docente de la FGV, propuso la adaptación del índice G, un indicador que mide el grado de concentración geográfica de los sectores productivos, ampliamente utilizado en trabajos de economía regional, en las campañas de los diputados. Así, en vistas de una elección en el estado de Amapá, por ejemplo, sería aritméticamente esperable que un candidato obtuviera el 60% de sus votos en la ciudad de Macapá, ya que ésa es la proporción de electores de esa capital con respecto a dicho estado como un todo. Sin embargo, si ese político adopta la estrategia de concentrar su campaña en una determinada región, cabría esperar que los votos obtenidos allí sean proporcionalmente una cantidad mayor que la de la distribución porcentual del electorado, elevando el indicador.
TASSO MARCELO/ AEVotación en la Legislatura de Río de Janeiro, en 2012: según el estudio, el perfil de los diputados electos tiende a concentrarse en términos municipales, pero es algo disperso a nivel regionalTASSO MARCELO/ AE
En el estudio coordinado por Avelino, el índice G se aplicó inicialmente a las elecciones en São Paulo y luego se extendió a todos los estados brasileños, durante el período entre 1996 y 2010. Se descubrió que el perfil de los diputados electos tiende a concentrarse en términos municipales, pero es algo disperso a nivel regional. “No resulta difícil comprender por qué ocurre esto. El diputado precisa buscar apoyo más allá de los lugares donde es más conocido, necesita viajar, pero eso es caro y no puede hacerlo en forma aleatoria. Los mayores operadores políticos electorales de un partido son los alcaldes, y es en la organización partidaria donde él encuentra una mayor eficiencia para su campaña”, dice Avelino. De este modo, un liderazgo local comienza con su elección en su ciudad natal, luego intenta expandir su actividad a nivel regional y, por último, al haberse hecho conocido como parlamentario, puede desconcentrar sus votos.
Esa desconcentración de los votos, algo equivalente a una “estadualización” de la candidatura, forma parte de una estrategia consistente en diversificar los riesgos y, en algunos casos, apuntar a cargos mayores en las elecciones mayoritarias estaduales (el Senado o la gobernación del estado), pero también podría representar el fin de una carrera política. “Ése es un momento de fragilidad, es decir, los candidatos salen de una zona de confort hacia una diversificación total de sus activos electorales y corren el riesgo de no resultar competitivos en ningún lugar, lo cual implica un gran aumento de las probabilidades de perder la elección”, explica Avelino.
Su estudio comprobó que existe efectivamente una articulación intrapartidaria entre alcaldes y diputados federales, y que la misma opera dentro de la lógica de una búsqueda de recursos federales para los gobiernos locales y con posterior obtención de dividendos electorales.
Al cruzar los datos de las últimas elecciones en un universo de 5.221 municipios con menos de 200 mil habitantes, los investigadores de la FGV descubrieron que los alcaldes son los responsables de un incremento de alrededor del 20% de los votos que dos años después suman al candidato a diputado federal de su partido. Los primeros necesitan recursos para gobernar, mientras que, una vez electos, los legisladores no tendrán larga vida sin apoyo local para mantener y expandir su base electoral.
NIELS ANDREAS/ FOLHAPRESS Los partidos con alta capilaridad, como es el caso del Partido del Movimiento Democrático de Brasil ‒ PMDB, que en las elecciones de 2008 eligió alrededor de 1.200 alcaldes, en un universo de 5.221 localidades estudiadas, conservan su fortaleza ‒y su poder para negociar‒ en las elecciones municipales. Los alcaldes del han sido los grandes operadores políticos en las elecciones legislativas. “Queremos determinar de qué modo las decisiones en políticas públicas se relacionan con la cuestión política partidaria”, dice Biderman. Una hipótesis que debe estudiarse es si la fortaleza de los electos, traducida en los votos de alcaldes y diputados, aporta dividendos concretos para las localidades. “Las decisiones en políticas públicas tienen en cuenta los votos, y, por otro lado, el tipo de voto es el que definirá la política pública que se adoptará”, dice.
Los datos que arroja la investigación indican que la conexión es más fuerte entre alcaldes y diputados federales que entre alcaldes y diputados estaduales. Esa diferencia puede explicarse debido a la descentralización del poder político y administrativo, que reforzó las transferencias de programas y giros constitucionales federales a los municipios.
La literatura de la ciencia política revela que la elección de un presidente estadounidense termina influyendo en la votación de muchos legisladores de su mismo partido. Ese efecto, denominado coattail (efecto atractor, en una traducción libre), se produce desde arriba hacia abajo y en una misma contienda. En otras palabras, un presidente bien considerado tiende a elevar las posibilidades de los candidatos a diputados federales de su propio partido. Al aplicar este método en las elecciones brasileñas, hace dos décadas, el investigador estadounidense Barry Ames comprobó que la influencia ocurría de abajo hacia arriba, es decir, se producía un efecto coattail inverso. Y justificó esos resultados afirmando que en Brasil había una especie de “distrito informal”.
La investigación de Avelino tomó prestada la expresión coattail reverso. Sin embargo, arribó a resultados diferentes. Son los partidos, y no los diputados, los que organizan el desempeño en las elecciones en los estados, donde se eligen todos los legisladores federales. “¿Por qué, si no, sería que el Congreso se empeñó tanto en la caída de la verticalidad?”, indaga el estudioso. La respuesta es que los partidos se han preocupado, desde la redemocratización, por la libertad que tienen para concertar apoyos diferentes en los planos nacional y estadual como forma de elevar sus chances en las elecciones legislativas estaduales.
En colaboración con la Asociación Brasileña de Ciencia Política, los investigadores obtuvieron acceso a los datos brutos del Tribunal Superior Electoral (TSE). Esto les permitió obtener información de una elección en el nivel de una zona electoral. En términos prácticos, el resultado de la investigación fue la creación de la plataforma Cepesdata, un software de consulta pública de los datos electorales (www.fgv.br/cepesp/cepespdata). El mismo es de acceso libre, y presenta una interfaz más simple que la del TSE, facilitando el trabajo de los investigadores de cualquier institución. Con los datos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, también es posible agregar los votos en el nivel de una micro o mesorregión, esto es, conjuntos de municipios que identifican nichos más articulados, económica y socialmente, dentro de un estado.
ADEMIR ALMEIDA/ AEProtesta de la población contra la corrupción en el Concejo Deliberante de Dourados (Mato Grosso do Sul): según los investigadores, la visión popular de que las regiones más pobres están dominadas por una política más tradicional no se pudo confirmar en los estudiosADEMIR ALMEIDA/ AE
La plataforma les ha permitido a los investigadores realizar una serie de cruzamientos inéditos, algunos con resultados sorprendentes. De este modo, estados tales como Rondônia, Paraná, Espírito Santo y São Paulo presentaron niveles de concentración electoral por encima de lo esperado en la elección de 2010, contrariamente a Sergipe, Rio Grande do Norte, Piauí, Acre y Amapá. Entre los nueve estados del nordeste, tan sólo en Ceará y Alagoas se registró un nivel de concentración de sus diputados federales mayor que aquél que se esperaría debido a la fragmentación partidaria. Estos datos contradicen la visión popular de que las regiones más pobres se encuentran dominadas por una política más tradicional, basada en reductos electorales y concentración de votos, descartando de plano la existencia de los “bastiones electorales” en el país.
En otra vertiente de investigación del proyecto, los investigadores mapearon la formación de los secretariados en 14 estados durante el período entre 1994 y 2010. El objetivo consiste en explorar la diversidad de los estados brasileños para comprender mejor cómo se componen esas coaliciones y si es posible relacionarlas con la coalición nacional.
Estos análisis requieren de una observación local, y por eso los investigadores decidieron construir una red federal de investigación, integrada por politólogos y otros expertos con experiencia en gobiernos subnacionales. Los estudios proseguirán en el segundo proyecto temático aprobado en continuidad con el primero, y la idea es que esa red cubra los 27 estados. Se contempla la realización de un estudio de caso para cada realidad estadual, agregándolos al banco de datos del Cepesdata, de modo tal que permita las comparaciones entre estados.
Los primeros hallazgos son prometedores, pues revelan algo que escapa al sentido común o a las ideas preconcebidas ‒en general, negativas‒ sobre la política en Brasil. Con todo, según los organizadores del estudio, aún queda un largo camino por recorrerse. Avelino propone reformas puntuales que apuntan fortalecer las siglas partidarias como mecanismos de representación, tales como la anulación o la disciplina de las coaliciones a las elecciones legislativas y el fortalecimiento de la fidelidad partidaria. “En el primer caso, lograríamos una reducción de la cantidad de partidos, logrando que la compulsa electoral sea más comprensible para el elector. En el segundo, elevaríamos el costo de las escisiones ‒cambios‒ de partido, algo que incentivaría a los políticos a seguir trabajando en sus partidos actuales. No podemos olvidar que los partidos políticos siguen siendo el mejor medio de representación de los sectores populares y una garantía de su inclusión en un sistema político democrático. Si anhelamos una sociedad más igualitaria, debemos apuntalar este importante mecanismo de inclusión”, finaliza.
Proyecto
Instituciones políticas y gastos públicos: un estudio de los estados brasileños (nº 2008/ 03595-7); Modalidad Proyecto Temático; Investigador responsable George Avelino Filho (FGVSP); Financiación R$ 293.504,60 (FAPESP).
Artículos científicos
AVELINO, G. et al. Articulações intrapartidárias e desempenho eleitoral no Brasil. Dados – Revista de Ciências Sociais. v. 55, n. 4, p. 987-1.013. 2012.
AVELINO, G. et al. A concentração eleitoral nas eleições paulistas: medidas e aplicações. Dados – Revista de Ciências Sociais. v. 54, n. 2, p. 319-47. 2011.
