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Autonomía universitaria

Herramientas para planificar el futuro

La estabilidad en la financiación de las universidades públicas paulistas generó un aprendizaje continuo sobre la gestión de recursos

La autonomía financiera conquistada en 1989 obligó a las universidades estaduales de São Paulo a buscar sus propias soluciones para administrar recursos, pero les garantizó libertad para proponer enfoques innovadores. Los primeros años de autonomía fueron conturbados: la situación económica del país, con brotes inflacionarios y fuertes fluctuaciones en las tasas de crecimiento, generó inestabilidad en las transferencias del porcentaje de recaudación del Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) determinado por el decreto firmado por el Gobernador Orestes Quércia, en febrero de 1989.

El rector de la USP entre 1990 y 1993, el ingeniero Roberto Leal Lobo, recuerda las dificultades que tuvieron para mantener la puntualidad en el pago de salarios. “En varias ocasiones, el Tesoro no conseguía realizar lo combinado y transfería apenas lo necesario para no retrasar los salarios, acertando la diferencia más tarde”, recuerda Lobo. Varias veces, la USP tuvo que recurrir a créditos puente en la Caixa Econômica Estadual o en el Banco do Estado de São Paulo (Banespa) para honrar la nómina salarial: las instituciones financieras hacían un adelanto del dinero contando con que la transferencia ocurriría enseguida. Joaquim J. de Camargo Engler, docente de la Escuela de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) quien fue coordinador de la administración general de la USP durante la gestión de Lobo, comenta que se responsabilizaba personalmente por la devolución de los préstamos a la Caixa Econômica.

La USP se sintió aliviada cuando el entonces gobernador Luiz Antonio Fleury Filho aceptó honrar el pago de las cuotas de un préstamo de 165 millones de dólares concedido a finales de la década de 1980 a la universidad por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), utilizado en programas de investigación, compra de equipos y construcción de edificios.

En aquel momento, también surgieron innovaciones para racionalizar gastos. El principal, recuerda el rector Lobo, fue la creación de una “moneda” dentro de la USP, basada en las fracciones del porcentaje del ICMS destinadas a cada unidad en años anteriores. “Dado que la inflación era alta, no se hablaba de dinero: cada director trabajaba con su fracción del ICMS. Creamos un sistema a través del cual, si los recursos no se gastaban en un mes, el director mantenía un crédito vinculado a su fracción y podía solicitar el dinero en cantidades actualizadas cuando lo necesitara”. Esta medida, según Lobo, tuvo un efecto notable en la planificación. “Se tenía la costumbre de gastar el dinero rápidamente antes de que perdiera valor o por temor a que sufriera un corte. Con esta ‘moneda’, los directores pudieron ahorrar dinero para invertir en la compra de los equipos que necesitaban, garantizando que los recursos se conservaran. Y eso ayudó a la rectoría para organizar sus cuentas, invirtiendo el dinero que sobraba y obteniendo mejores tasas que las de la inflación”.

Las perspectivas mejoraron cuando el porcentaje del ICMS, inicialmente fijado en el 8,4%, subió al 9% en 1992 y al 9,57 en 1995. Las universidades también crearon estrategias para hacerle frente a las fluctuaciones de los ingresos. A mediados de la década de 1990, la Unicamp desarrolló un sistema de gestión de recursos, reevaluando su presupuesto cada tres meses y creando medidas de contención de gastos en caso de que hubiera una reducción en las transferencias.

Las transferencias del ICMS constituyen la principal fuente de inversiones en las universidades de São Paulo, pero no la única. Las instituciones también incorporan recursos de agencias de apoyo a la investigación, acuerdos con empresas e instituciones públicas o provenientes de la prestación de servicios, entre otros. La Unicamp, por ejemplo, recibió transferencias de 2.268 mil millones de reales en 2018 por parte del Tesoro del Estado, pero también recaudó 728 millones de reales de otras fuentes e invirtió 75 millones en sus propias recetas. En la lista de recursos adicionales, 220 millones de reales provinieron del Sistema Unificado de Salud para costear la atención a la población de la región de Campinas en el Hospital de Clínicas de la Universidad. Los proyectos y becas financiados por las agencias federales y estatales dieron como resultado una liberación de fondos de alrededor de 333,4 millones de reales en 2018.

Entre 1995 y 2002, la recaudación de ICMS fue entre 60 y 70 mil millones (valores actualizados). Pero después del 2003, tras el crecimiento de la economía, el volumen de recursos creció de manera consistente durante más de 10 años consecutivos, en 2014, los ingresos sumados llegaron a 117.500 millones de reales. El aumento les permitió a las universidades que ampliaran sus actividades. La USP creó un campus en la zona este de São Paulo en 2005 e incorporó la Escuela de Ingeniería Lorena al año siguiente. En 2008, la Unicamp inauguró un campus en Limeira, mientras que la Universidade Estadual Paulista (Unesp) se hizo presente en 24 ciudades, creando unidades experimentales en municipios como Registro, Itapeva, San João da Boa Vista, Ourinhos y Rosana.

La disponibilidad de recursos también permitió que se crearan reservas para equilibrar las cuentas en fases donde las transferencias habían perdido espacio. Con el sólido crecimiento de los ingresos y una cuidadosa política de gastos, el compromiso del presupuesto de las universidades con la nómina se convirtió en uno de los más bajos de la historia. En 2008, alcanzó el 77,3%, promedio de las tres instituciones, el nivel más bajo desde 1989, cuando había registrado el 73,3%. La USP, actualmente dirigida por la rectora Suely Vilela, logró reducir el peso de la nómina de 84% de las transferencias en 2007, a 76% al año siguiente.

En ese momento, se divulgó la idea de que ese círculo virtuoso tendría una larga vida –y aumentó la presión para que el dinero ahorrado fuese destinado a la inversión–. En el 2013, el entonces gobernador de São Paulo, Geraldo Alckmin, sugirió que las universidades utilizaran las reservas, que en la época llegaban a 6 mil millones de reales, para generar más resultados.

Se adoptaron políticas de expansión de gastos, que no se limitaban a inversiones, sino también a los gastos permanentes. Una tesis doctoral defendida en 2016 por Alexandre Hideo Sassaki, de la Facultad de Economía y Administración de la USP, se centró en las políticas empleadas por la USP entre 2010 y 2013, durante la administración del Rector João Grandino Rodas.  Sassaki concluyó que el deterioro financiero observado en el período, que llevó a la Universidad a comprometer toda la transferencia del Tesoro con la nómina, fue motivado por la creación de nuevos planes de carrera para no docentes y por el aumento de beneficiarios de ayuda alimentaria, cupones de alimentos, entre otros. “El desequilibrio fue causado por la aplicación combinada de aumentos del gasto en un corto período de tiempo, sin una evaluación adecuada de los impactos cruzados de las decisiones y sin los debidos estudios de los efectos financieros a medio y largo plazo”, señaló Sassaki en la tesis.

El comportamiento de la USP se reflejó en otras universidades estaduales. “Se enfrentaron a presiones corporativas por el aumento de gastos en las discusiones del Cruesp [Consejo de Rectores de las Universidades Estaduales de São Paulo] y finalmente se rindieron a ellos”, señala el físico José Roberto Drugowich, profesor de la USP y coautor del libro Los retos de la autonomía universitaria (Paco Editora, 2018), en colaboración con Paulo Muzy.

La desaceleración de la economía y la fuerte caída de las recaudaciones en 2015 produjeron la mayor crisis financiera en los 30 años de autonomía universitaria, obligando a las universidades a utilizar sus reservas. La USP promovió dos planes de renuncia voluntaria entre sus empleados para reducir los gastos, mientras que la Unicamp y la Unesp congelaron las inversiones y adoptaron políticas de contención de gastos. La Unesp enfrentó dificultades de caja: hubo retrasos en el pago de aguinaldos de docentes y no docentes en 2017 y 2018. Un punto vulnerable de la Unicamp y de la Unesp es el crecimiento de los gastos con trabajadores inactivos. Cuando se conquistó la autonomía en 1989, las dos universidades habían sido creadas menos de 25 años atrás y el compromiso de los gastos con inactivos era inferior al 5% de la nómina; hoy en día, el porcentaje de ambas supera el 30% y continúa aumentando. “En 2018, gastamos alrededor de 700 millones de reales para cubrir el hueco en la hoja de inactivos lo cual se está volviendo prácticamente inviable para que la Universidad lo mantenga dentro de su presupuesto”, dijo el rector de la Unesp, Sandro Valentini.

El actual rector de la Unicamp, Marcelo Knobel, afirma que la autonomía era crucial para que las universidades encontraran salidas a los problemas de gobernanza. “Algunas decisiones pusieron en riesgo las finanzas universitarias y el resultado fue una crisis compleja que tuvimos que resolver”, dijo. “Sin embargo, inclusive durante los períodos de crisis, tener autonomía ha demostrado que resulta posible superar los momentos difíciles: con discusiones internas, planificación y transparencia sobre lo que sucede aquí dentro”. En el caso de la USP, una resolución aprobada por el Consejo Universitario, durante la gestión del rector Marco Antonio Zago, sentó las bases para que no se repitiera la falta de control: cuando los gastos de personal superen el 80% de las transferencias de ICMS, la Universidad suspenderá los aumentos salariales reales, creación de cargos y permisos de horas extras, y cuando pasen del 85%, el desequilibrio tendrá que revertirse en los próximos dos semestres.

Para Roberto Leal Lobo, los resultados positivos de la autonomía de las universidades estaduales en São Paulo superan con creces los contratiempos que se enfrentan: “Producimos un número mucho mayor de tesis y artículos y reducimos el número de docentes y no docentes. Lo que nos proporcionó este salto de calidad fue la autonomía”. Según Lobo, un aspecto de autonomía mal colocado afecta la relación entre las universidades y el gobierno. “Cuando era rector, le sugerí al gobernador Fleury que crease un plan de metas para mostrar los resultados que la sociedad esperaba de las universidades en tiempos de autonomía. Incluso le envié un borrador con ideas, pero no había interés en seguir adelante”, dice. “Es erróneo imaginar que las universidades son capaces de responder a todos los anhelos de la sociedad sin que se tenga un foco para ello”.

El techo y la competitividad de los salarios

La autonomía les permitió a las universidades estaduales de São Paulo que pudieran adoptar políticas de recursos humanos diferentes a las vigentes en el funcionalismo público. Un ejemplo de ello se dio a inicios de la década de 1990, cuando el Consejo Universitario de la USP aprobó la contratación de profesores extranjeros, aunque la Constitución solo permitía que los brasileños nacidos o naturalizados ocupasen cargos públicos. El caso fue llevado a la Corte Suprema y la conclusión de los magistrados fue que la autonomía les permitía tal contratación. “Hoy en día, cualquier profesor extranjero puede prestar concurso en todas las universidades públicas, no sólo en la USP”, dice el físico José Roberto Drugowich.

Pero existen nudos que la autonomía universitaria no tiene fuerzas de desatar. Si bien las universidades tuvieron la capacidad de crear sus propios planes de carrera, tuvieron que respetar un tope salarial para los docentes, el cual no puede exceder los 22.300 reales de salario que recibe el gobernador del estado al cual pertenece la universidad. Como esa retribución ha tenido reajustes por debajo del nivel de la inflación durante los últimos diez años, los salarios de los docentes se vieron visiblemente afectados, sobre todo para aquellos que se encuentran en el topo de la carrera. Otro problema es que los salarios de las universidades estaduales son menos competitivos que los de los federales, cuyo techo está vinculado a los sueldos de los ministros de la Corte Suprema, que actualmente es de 39.200 reales por mes.

Para Elizabeth Balbachevsky, docente del Departamento de Ciencias Políticas de la Facultad de Filosofía, Letras y Humanidades de la USP y estudiosa de la profesión académica, el desajuste de los techos salariales no llega a impactar negativamente en la atracción de talentos que ejercen las universidades de São Paulo. “Quienes quieren hacer carrera en la USP, Unicamp y Unesp en general no se preocupan apenas con la cuestión salarial. Son profesores interesados en investigación y São Paulo les ofrece condiciones mucho más sólidas que los demás Estados, gracias a la presencia de la Fapesp”, explica.

Sin embargo, Balbachevsky observa algunos efectos negativos. Con la progresión a través de concursos, los profesores con mayor experiencia a veces alcanzan el techo salarial antes de llegar al topo de sus carreras. En consecuencia, se interesan menos en asumir posiciones de liderazgo por las cuales no serán remunerados. “Esto no es bueno para la universidad”, afirma. “El cargo de jefe de departamento a menudo es ocupado por jóvenes profesores, que no tienen el liderazgo necesario para darle impulso a la vida académica, lo cual crea un desequilibrio entre la línea de autoridad institucional y el liderazgo académico”.

Este es el segundo reportaje de una serie sobre los 30 años de la autonomía financiera de las universidades estaduales en São Paulo

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