La Constitución de Brasil, un hito de la redemocratización y del reconocimiento de los derechos civiles y sociales, cumplió en el mes de octubre 30 años de vigencia en medio a una intensificación del debate acerca de su capacidad para sostener el pacto político-social que viene rigiendo a la democracia en el país y a sus instituciones. Más allá de la efeméride, la crisis que atraviesa Brasil en los últimos años les ha exigido a quienes estudian el tema una profundización de las reflexiones. Los estudios sobre el proceso constituyente, la constitucionalidad y los efectos de las políticas sociales, el protagonismo del Poder Judicial, sumados a los análisis al respecto del futuro del texto constitucional, han venido adquiriendo importancia en el marco de la producción científica, especialmente en las áreas del derecho, la ciencia política y la economía.
En el transcurso de estas tres décadas, uno de los principales desafíos académicos ha sido comprender de qué manera el proceso constituyente, cuya matriz sugería una notoria influencia de los sectores conservadores, entre los cuales hubo muchos que estuvieron implicados en la dictadura militar (1964-1985), devino en un documento enfocado en los derechos sociales. Una clave fundamental para la comprensión de este tema reside en el análisis de las interacciones entre las fuerzas políticas involucradas y el conjunto de normas que orientó los debates y la elaboración de la propia Constitución, el reglamento interno de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC).
Archivo Agência Brasil
Arriba, el presidente de la ANC, el diputado Ulysses Guimarães (1916-1992), sanciona el documento: “Declaro sancionado el documento de la libertad, la democracia y la justicia social de Brasil”Archivo Agência BrasilEn 1986, el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), obtuvo una cantidad de votos significativa, con la cual logró el 54% de los escaños, esto es, 303 de los 559 asientos en disputa, en las elecciones para la ANC. Junto al Partido del Frente Liberal (PFL), integrado por disidentes de la Alianza Renovadora Nacional (Arena), que apoyó a la dictadura, el PMDB integraba la Alianza Democrática, una coalición bastante heterogénea aunque predominantemente conservadora. La misma albergaba desde políticos afines a los militares hasta congresistas alineados con una postura considerada más progresista, como en el caso de Mário Covas. Al asumir el liderazgo del PMDB en la Constituyente, el senador paulista llevó al partido a romper con la Alianza Democrática. “A partir de entonces la constituyente se polarizó, con un bloque progresista conformado por el PMDB de Mário Covas y partidos tales como el PT [el Partido de los Trabajadores] y el PDT [el Partido Democrático Laborista] dependiendo de la agenda y, del otro lado, las fuerzas que apoyaron al régimen, incluyendo al PFL y al PTB [Partido Laborista Brasileño]”, dice el politólogo Antônio Sérgio Rocha, del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp), campus de Guarulhos.
– Los desafíos de la universalización de la salud
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Más organizados y coherentes, los citados progresistas lograron incluir en el reglamento ciertas normas que permitieron, por ejemplo, la descentralización del proceso constituyente. Las comisiones y subcomisiones temáticas tenían potestad para iniciar y establecer la pauta de los debates, siendo responsables del formato de los anteproyectos que solo posteriormente se votarían en el plenario. “Con su habilidad política, el líder del PMDB [Mário Covas] consiguió designar para la mayoría de las comisiones a relatores comprometidos con la agenda social. Eso le garantizó cierta ventaja a los progresistas, que eran minoría en la ANC”, dice el politólogo Lucas Costa, quien en el Centro de Política y Economía del Sector Público (CEPESP) de la Escuela de Administración de Empresas de la Fundación Getulio Vargas (EAESP-FGV), estudia la influencia de la Constitución brasileña sobre las constituciones latinoamericanas, fundamentalmente en lo concerniente a la implementación de políticas sociales.
Senado Fotos
El urbanista y líder católico Francisco Whitaker (a la der.) entrega el conjunto de enmiendas populares, propuestas por millones de ciudadanos, al presidente de la ANCSenado FotosLa democracia directa
Otra de las singularidades del proceso constituyente fue la introducción de mecanismos de democracia directa. “Hasta ese entonces, era muy raro un modelo de proceso constituyente que contara con instrumentos de participación popular tal como ocurrió en el caso brasileño, con las enmiendas populares y las audiencias públicas”, compara Costa. El dispositivo que regulaba las enmiendas populares garantizaba que cualquier propuesta presentada con la firma de al menos 30 mil electores brasileños y el reconocimiento de por lo menos tres entidades asociativas sería obligatoriamente incluida en el debate y votada en el marco de la Asamblea Constituyente.
Según el politólogo de la FGV, el hecho de que la mayoría de las comisiones estuviera liderada por relatores progresistas y que el reglamento permitiera una amplia participación popular garantizó el avance de la agenda social en las primeras instancias de la ANC. En esa etapa, hubo varios grupos de interés que tuvieron participación activa. “El Diap [Departamento Intersindical de Asesoramiento Parlamentario], por ejemplo, logró unificar a las centrales sindicales –la CUT [Central Única de los Trabajadores] y la CGT [Central General de Trabajadores]– en defensa de su agenda, mientras que los empresarios actuaban en forma individual y poco cohesionada”, comenta. Aparte de la movilización laborista, otros grupos que defendían pautas ligadas a la salud y a la educación también se organizaron en torno a sus banderas.
Lula Marques/ Folhapress
En julio de 1987, el senador Mário Covas preside la reunión del “grupo del consenso” durante los trabajos de elaboración de la ConstituciónLula Marques/ FolhapressSimultáneamente, los movimientos sociales encontraron en el ala progresista de la Iglesia Católica una aliada importante en la lucha por la participación popular en la Constituyente. El alcance de ese protagonismo es una de las revelaciones del proyecto intitulado “La Constituyente recuperada: Voces de la transición, memoria de la redemocratización − 1983-1988”. Para el mismo fueron entrevistados más de cien de los protagonistas involucrados en la transición política y en los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente, en un esfuerzo coordinado por Rocha, de la Unifesp.
Él recuerda que desde el final de la década 1970, a partir de una iniciativa de la Conferencia Episcopal de Brasil (CNBB, en portugués), un grupo de juristas recorrió diversos puntos del país aprovechando la estructura de las comunidades eclesiales de base ligadas a la Iglesia para explicarle a la población la importancia de una nueva Constituyente que restaurara el estado democrático de derecho. “Con esa movilización, la Iglesia fue un eje fundamental en el esfuerzo por recolectar firmas para las enmiendas populares, en los rincones más diversos del país. Asimismo, según el urbanista y líder católico Francisco Whitaker, la Iglesia también colaboró fletando ómnibus para garantizar el acceso de los movimientos sociales a las audiencias públicas en Brasilia y hospedó a los líderes en los conventos y edificios eclesiásticos de la capital”, relata Rocha.
Fernando Santos/ Folhapress
Frente a la Catedral Metropolitana de São Paulo, monseñor Paulo Evaristo Arns da comienzo a la Marcha por la Constituyente con destino a Brasilia en marzo de 1987Fernando Santos/ FolhapressLas fuerzas conservadoras
Para la fase siguiente de los trabajos, cada comisión temática presentó su anteproyecto ante la comisión de sistematización, que fue la encargada de asentar las demandas. De ese proceso salió el primer proyecto de la nueva Constitución que, conforme a lo que se observa en los estudios de Rocha y también de Costa, reflejó la sobrerrepresentación del ala progresista en las comisiones temáticas. La etapa posterior sería la votación en plenario, pero las reglas del reglamento interno imponían limitaciones a la modificación del texto. Disconformes con los rumbos del proceso, los sectores más conservadores de la ANC intentaron retomar el control. Bajo el comando de quien entonces era el presidente de la República, José Sarney (1985-1990), se articuló una coalición suprapartidaria que se tornaría conocida bajo la denominación Centrão. El objetivo principal era alterar el reglamento para permitir la presentación de enmiendas y sustituciones en el plenario y modificar el proyecto aprobado por la comisión de sistematización. Ese bloque también operó para desarticular dos disposiciones específicas: el sistema parlamentario de gobierno y el mandato de cuatro años para Sarney, dado que la coalición defendía el presidencialismo y un mandato de cinco años. Esa articulación fue exitosa y así se aprobó un nuevo reglamento interno, más proclive a las modificaciones introducidas en el plenario.
Más allá de mantener los poderes del ejecutivo, el bloque defendió ciertas disposiciones propuestas por la cúpula militar. Según Rocha, el ministro del Ejército de la época, el general Leônidas Pires Gonçalves (1921-2015), redactó un documento donde constaban 26 reivindicaciones de los militares. Una de ellas contemplaba que las Fuerzas Armadas serían las encargadas de garantizar la ley y el orden dentro del territorio nacional. Esa reivindicación, atenuada en la fórmula final, fue contemplada en el artículo 142 de la Constitución, que dispone que las Fuerzas Armadas estarán subordinadas a la Presidencia de la República, siendo garantes de la defensa de la patria, de los poderes constitucionales y, en tanto y en cuanto sean convocadas por alguno de estos, serán responsables de la ley y el orden”.
Las alteraciones en el reglamento interno y esa interacción entre las fuerzas políticas retrasaron el proceso, que tuvo inicio el 1º de febrero de 1987 y tenía previsto finalizar sus actividades el 15 de noviembre de aquel año. Pero la Constituyente brasileña demandó 20 meses, un período bastante extenso si se lo compara, por ejemplo, con otros procesos latinoamericanos recientes, donde el caso de Bolivia, que es el que más se asemeja al brasileño en cuanto a su duración, demoró 16 meses; el venezolano y el colombiano, cuatro meses. El texto final de la Constitución se aprobó en un plenario realizado el 22 de septiembre de 1988, con 474 votos a favor, 15 en contra y 6 abstenciones. Pese a que 15 de los 16 constituyentes del PT votaron en contra del texto final porque consideraron que incluso conteniendo avances, las estructuras de poder permanecían intactas, el partido rubricó el documento definitivo.
Incluso con la alteración del reglamento interno y atendiendo a varios de los reclamos de los conservadores, el texto final no perdió su característica primordialmente progresista. Esto fue así porque según Costa, el costo político de anular gran parte de los derechos incluidos en las etapas iniciales del proceso constituyente era elevado. De esta forma, incluso haciendo concesiones, los progresistas lograron sancionar un documento que contempló muchas de sus propuestas.
Las políticas sociales
Entre sus disposiciones principales, la Constitución del ’88 pone al Estado como garante de las políticas orientadas hacia la universalización de la educación y de la salud, restablece libertades individuales y de expresión, incorpora innovaciones en el capítulo ambiental, consolida derechos laborales y promueve los derechos de las poblaciones minoritarias, tales como las descendientes de palenques y aborígenes. Fruto de una articulación entre antropólogos, juristas y líderes indígenas, la Constitución es la primera del país que les dedica un capítulo completo a los pueblos originarios. El documento le asigna al estado el deber de mantener relaciones protectoras con las comunidades tradicionales y también promover sus derechos. “Esto es todo un hito, pues introduce la idea de que esos pueblos tienen derecho a un futuro y a continuar existiendo”, resume Samuel Barbosa, docente de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (USP) y organizador, junto con la antropóloga Manuela Carneiro da Cunha, del recientemente publicado Direito dos povos indígenas em disputa (editorial Unesp). “Hasta entonces, el concepto que se tenía del indígena era que este constituía un vestigio del pasado, que desaparecería a medida que fuera siendo asimilado por la cultura nacional”.
Otro cambio de paradigma importante fue el establecimiento del “derecho originario”, es decir, la garantía de que los aborígenes tienen derecho a la tierra ocupada tradicionalmente. “Esto es algo diferente a desplazar a los pueblos hacia una reserva indígena, que es una creación artificial del Estado”, explica Barbosa. Según queda definido en la Constitución, las tierras originarias son propiedad de la Nación, cuya responsabilidad pasa por demarcarlas y garantizarles a los indígenas su posesión. “La demarcación es una condición necesaria para la reproducción física y cultural de los pueblos originarios, pues para ellos, la tierra no solo supone dimensiones económicas, sino también culturales y religiosas. Sin el vínculo con la tierra, sus tradiciones desaparecen y los indígenas son asimilados”, dice.
“La Constitución establece un cambio de paradigma para las políticas sociales, al garantizarles a todos, por ejemplo, el derecho a la jubilación y a la salud, beneficios que anteriormente estaban reservados para aquellos que contaban con un trabajo formal”, analiza la politóloga Marta Arretche, de la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo (FFLCH-USP) y coordinadora del Centro de Estudios de la Metrópolis (CEM), uno de los Centros de Investigación, Innovación y Difusión (Cepids) patrocinados por la FAPESP. “Alrededor del 60% de la población, que hasta entonces estaba excluida, pasó a gozar de esas políticas sociales, lo cual no es poca cosa”, afirma.
Según el análisis de Rocha, uno de los grandes atributos de la Constitución es su propósito explícito de transformar la sociedad: “Al contrario de otras constituciones más clásicas, como por ejemplo la de Estados Unidos, que se limita a estructurar el Estado y presenta una carta de derechos, la Constitución brasileña establece un compromiso con la justicia social”. El politólogo Andrei Koerner, del Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad de Campinas (IFCH-Unicamp), coincide con ello y añade que el proceso brasileño resultó influenciado por el constitucionalismo europeo posterior a la Segunda Guerra Mundial, especialmente por las constituciones de Portugal (1976) y de España (1978). “Esas son constituciones que plantean un pacto democrático, ampliando los instrumentos de protección y promoción de los derechos y abogan por un Estado más regulador de la economía”, dice.
Con todo, sobrevuela sobre las políticas de inclusión social la cuestión polémica relacionada con su financiación por el Estado. Para algunos estudiosos, la Constitución amplió las fuentes potenciales de gastos sin equilibrar debidamente el origen de esos recursos. Para otros, como opina Rocha, al establecer un impuesto a las ganancias y a la facturación de las empresas, el texto constitucional apunta las fuentes de financiación de la Seguridad Social, asegurando la solvencia financiera para los derechos sociales. Sin embargo, disposiciones posteriores a la Constitución del ’88 han reencauzado esos tributos para contener, por ejemplo, el déficit fiscal, reduciendo la capacidad del Estado para solventar la seguridad social.
De acuerdo con Oscar Vilhena, docente de derecho constitucional de la Escuela de Derecho de la FGV, uno de los grandes disensos en la academia en el debate en torno a la Constitución ubica en veredas opuestas a los sociólogos y a los economistas. “Los estudios en el campo de la sociología sostienen que las críticas que apuntan que la Constitución generó el déficit fiscal no tienen en cuenta el impacto de esas políticas públicas en la vida de la gente”, dice. “A su vez, cierta literatura económica critica el modelo de vinculación jurídica de la distribución de ingresos para las políticas sociales, alegando que esta genera ineficiencia e inviabilidad económica”.
Esto último es lo que avala Samuel Pessõa, investigador del área de Economía Aplicada del Instituto Brasileño de Economía (IBRE) de la FGV. Para el economista, el pacto social establecido por la Constitución generó un incremento excesivo de la carga tributaria y del gasto público, poniendo a la economía brasileña ante una disyuntiva. “Cuando el gasto público crece a tasas superiores al Producto Interno Bruto (PIB) durante muchos años, se produce una presión sobre la economía que, para equilibrarse, exige intereses reales muy altos”, analiza. Como consecuencia de ello, según su interpretación, se produciría un comprometimiento de las inversiones, principalmente en sectores tales como infraestructura urbana, logística, saneamiento básico e inmobiliario. “El efecto colateral de la construcción de un estado de bienestar social es un equilibrio de bajo crecimiento porque la tasa de interés elevada torna muy caras las inversiones”, dice.
El investigador del IBRE-FGV plantea una distinción, sin embargo, sobre el origen de los gastos públicos en el texto constitucional. “En ese estado de bienestar social hay diversos programas que generan costos, pero son fruto de un proceso de decisión genuino de la sociedad, del elector promedio. Esto es diferente de aquellas cuestiones relacionadas con el mantenimiento de los privilegios de las corporaciones, que están relacionadas con la actividad de los grupos de presión, como son los empleados públicos y los sectores empresariales”, apunta. “Y la actuación de esos grupos también tiene su origen en la Constituyente, que ante la ausencia de un presidente fuerte, logra hacer valer sus intereses”.
Jorge Araujo/ Folhapress
El panel de votación del Congreso Nacional registra la presencia y el voto de los constituyentes durante la sesión en que se debatió el sistema de gobierno, en marzo de 1988Jorge Araujo/ FolhapressUna Constitución minuciosa
Muchos expertos consideran que la Constitución de Brasil es extremadamente minuciosa, algo que no puede disociarse del contexto político de la época, analiza Vilhena. “Como había mucha desconfianza y no había una hegemonía clara en la Constituyente, hubo diversos aspectos que se constitucionalizaron por precaución, como un modo de garantizar una especie de ‘gran seguro’”, especifica el profesor de la FGV. Koerner compara el proceso constituyente brasileño con el de la India (1950) y el de Sudáfrica (1997). “Las grandes naciones periféricas, multiculturales, que se independizaron o se redemocratizaron durante la posguerra, cuentan con Constituciones meticulosas porque tuvieron que ocuparse de temas complejos, ante la demanda de grupos diversificados de la sociedad”.
Un estudio reciente elaborado por los politólogos Rogério Arantes, de la FFLCH-USP, y Cláudio Couto, de la EAESP-FGV, constató que alrededor de un tercio de la Constitución está dedicado a la institucionalización de las políticas públicas, algo que, según el análisis de los investigadores, genera un fuerte impacto en el gobierno del país, impulsando a los presidentes a recurrir a enmiendas constitucionales. “Ellos no hacen eso porque quieran modificar la estructura constitucional, sino porque necesitan alterar las políticas públicas que están constitucionalizadas para poder implementar sus programas”, explica. De acuerdo con ese estudio del dúo de politólogos, las 105 enmiendas más agregaron que lo que suprimieron de los dispositivos de la Constitución. El resultado de ello es un texto constitucional un 44% mayor que la versión original. De acuerdo con Vilhena, la institucionalización de diversos aspectos de las esferas política, económica y moral condujo a un superempoderamiento de las instancias de la Justicia, lo cual significa que toda disputa constitucional va a parar a la Corte, desde la unión homoafectiva hasta las cuestiones tributarias. En el área de los estudios jurídicos, el protagonismo del Poder Judicial también dio inicio a una serie de investigaciones sobre la interpretación del texto constitucional. “A partir de la década de 1990, gran parte del trabajo de los juristas consistió en reformular y adaptar a Brasil teorías de la interpretación y de la proporcionalidad a partir de un arsenal jurídico proveniente del exterior”, informa Vilhena. “Disponemos de una gran cantidad de obras que procuran interpretar la Constitución del ’88, para así poder extraer una mayor eficacia de las normas”, agrega.
Leopoldo Silva/ Senado Federal
En la galería del plenario del Congreso Nacional, los indígenas asisten a la votación del capítulo de la Constitución referido a sus derechosLeopoldo Silva/ Senado FederalPerspectivas
Objeto de reflexión a partir de distintas perspectivas, la investigación académica en torno a la Constitución muchas veces refleja la coyuntura política y socioeconómica del país. “La Constitución fue muy criticada en los años posteriores a su promulgación, a partir de la crisis inflacionaria y la disolución de las alianzas políticas, cuando la percepción era que la misma no había cambiado nada y que no prosperaría”, dice Koerner. “En tanto, durante la década de 2000, cuando cumplió 20 años, había una valoración positiva en función de los efectos del SUS [el Sistema Único de Salud] y de las políticas de asistencia social”, compara.
Según el análisis de Vilhena, los cuestionamientos actuales a la Constitución surgieron durante la ola de protestas de 2013, cuando los manifestantes mostraron su descontento con el sistema político partidario, señalado como ineficiente y corrupto. “Las protestas y, posteriormente, el juicio político en 2016, expusieron la fragilidad del presidencialismo de coalición e inauguraron un período de conflictividad extrema”, dice. Vilhena resalta que la polarización profundizó un movimiento en el que las disputas partidarias e institucionales han sido llevadas ante la Justicia. “Desde entonces, las instituciones comenzaron a valerse de sus prerrogativas constitucionales para perjudicar al adversario, en un marco en el que el impeachment y las disputas entre el Congreso y la Corte Suprema exacerbaron eso”.
Desde la óptica de Rogério Arantes, más allá de la crisis política e institucional actual, la Constitución brasileña cumple con los parámetros de otras similares y más longevas. El argumento del investigador se basa en el estudio The endurance of national constitutions, publicado en 2009 por Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton. Luego de analizar el período de vigencia de todas las constituciones nacionales, entre 1789 y el inicio de la década de 2000, los tres académicos arribaron a la conclusión de que estas registran una mediana de 19 años. Para Arantes, la perennidad de la sobria y resistente Constitución de Estados Unidos es un caso excepcional. “Las constituciones suelen perdurar vigentes por más tiempo cuanto más detalladas e inclusivas son –en el sentido de permitir que una mayor variedad de actores políticos pueda participar del proceso de decisiones– y cuanto más flexibles son, es decir, fáciles de modificar mediante enmiendas. Y esas son exactamente las características de la Constitución de Brasil”, resume.
Todos son iguales ante la ley, sin distinción de ninguna naturaleza, garantizándoseles a los brasileños y a los extranjeros residentes en el país la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la propiedad, bajo los términos siguientes:
I – Varones y mujeres tienen los mismos derechos y obligaciones, en los términos de esta Constitución.
III – Nadie será sometido a tortura ni a tratamiento inhumano o degradante.
XLIV – Las acciones de grupos armados, ya sean civiles o militares, contra el orden constitucional y el Estado democrático, constituyen delito sin derecho a fianza e imprescriptible.
IX – Las expresiones de la actividad intelectual, artística, científica y de comunicación son libres, independientemente de toda censura o permiso.
XLII – Las prácticas racistas constituyen un delito sin derecho a fianza e imprescriptible, sujeto a pena de reclusión, en los términos que establece la ley.
