Expertos de diversas áreas del conocimiento han venido insistiendo en destacar la importancia de la primera infancia para el desarrollo de la vida adulta. Sucede que, cuando crecen, los niños que han sido bien cuidados y estimulados hasta los 6 años suelen tener menos problemas de salud y conseguir mejores oportunidades de trabajo, y requieren menos asistencia gubernamental. Teniendo en cuenta este contexto, un grupo integrado por investigadores del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) y del Centro de Estudios de la Metrópolis (CEM), uno de los Centros de Investigación, Innovación y Difusión (Cepid) financiados por la FAPESP, diseñó una metodología para calcular cuánto invierte el gobierno federal brasileño en esa franja etaria de la población. El principal hallazgo: en 2021, esta inversión no llegó al 1 % del presupuesto federal.
“Las políticas públicas orientadas a los primeros años de vida generan futuros resultados económicos positivos para el individuo. Hay que dejar de verlas como un gasto y empezar a considerarlas una inversión”, dice Liliana Chopitea, jurista de Unicef y coordinadora del Grupo de Trabajo sobre Presupuesto Público para la Primera Infancia de la Comisión Interinstitucional del Frente Parlamentario Mixto para la Primera Infancia. Este grupo, creado en 2021, está coordinado por la Unicef y reúne a 17 instituciones, entre organismos públicos, de educación superior e investigación, como el CEM, y organizaciones de la sociedad civil. Según Chopitea, la Ley Presupuestaria Anual, que determina los ingresos y gastos del gobierno federal en Brasil, en 2021 solamente destinó 420 millones de reales específicos para los niños menores de 6 años. El estudio también verificó que, en ese año, la inversión destinada a la primera infancia representó el 0,41 % del Producto Interno Bruto (PIB) brasileño y el 0,92 % del Presupuesto General de la Unión. También de acuerdo con la investigación, el 94 % del total invertido en la primera infancia se concentró en las áreas de la salud, asistencia social y educación. “Sin presupuesto no hay forma de formular e implementar políticas públicas. Al diseñar una metodología para determinar el monto del dinero destinado a la primera infancia, la idea es estimular al poder público a ampliar la inversión en ese segmento de la población”, enfatiza Chopitea. Al poner de relieve el carácter pionero de esta iniciativa, ella explica que las metodologías precedentes, como el Presupuesto de la Niñez y la Adolescencia, fueron desarrolladas para presupuestos municipales y consideraban, por ejemplo, el total de recursos del Bolsa Familia [programa federal de transferencia de ingresos], mientras que la herramienta actual permite determinar específicamente cuánto dinero de los fondos de este programa federal beneficia a los niños comprendidos en ese rango de edad, excluyendo del cómputo a los jóvenes y adultos que también atiende el mismo.
La administradora pública Ursula Dias Peres, de la Universidad de São Paulo (USP) y del CEM, explica que para las inversiones que comprenden a otros públicos, el desafío consistió en establecer indicadores que hicieran viable “la delimitación pertinente del gasto en niños en acciones que no los benefician exclusivamente”. “Las inversiones en vacunación infantil son directas, pero en el caso de los programas de vivienda, por ejemplo, fue necesario identificar a cuántos niños impactan”, describe. A finales de 2022, Unicef capacitó a 50 funcionarios de ministerios, entre ellos los de Educación y Salud, en el manejo de la nueva metodología.
En Brasil hay 32 millones de niños y adolescentes viviendo en la pobreza, según una investigación del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), publicada en febrero. La cifra representa el 63 % de la población menor de 18 años e incluye a niñas y niños que experimentan las múltiples dimensiones de la pobreza, que incluyen vivir en el seno de familias sin ingresos suficientes, no tener acceso a la educación, alimentación, agua potable y saneamiento, vivir en viviendas precarias y realizar trabajo infantil. Para revertir este panorama, Unicef preconiza la necesidad de diseñar políticas centradas no solo en los niños y adolescentes, sino también en sus familias y responsables a cargo. El estudio intitulado “Las múltiples dimensiones de la pobreza en la infancia y adolescencia en Brasil”, se realizó a partir de bases de datos oficiales, tales como la Encuesta Nacional por Muestreo de Domicilios Continua (Pnad Contínua) y la Encuesta de Presupuestos Familiares (POF).
Chopitea pone de relieve que Brasil cuenta con marcos legales que protegen a niños y adolescentes y son una referencia en el mundo. El artículo 227 de la Constitución Federal de 1988 establece que los niños deben tener prioridad a la hora de formular políticas públicas. Además del Estatuto del Niño y del Adolescente (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 296), Dias Peres, de la USP, menciona el Marco Legal de la Primera Infancia, una ley aprobada en 2016 que establece garantías específicas y directrices para las políticas públicas dirigidas a los niños menores de 6 años. Entre otras acciones, el marco legal dio pie a la creación del Frente Parlamentario Mixto para la Primera Infancia. “En virtud de los esfuerzos de este frente parlamentario, la primera infancia fue priorizada en los Planes Plurianuales [PPA] de 2020 a 2023”, comenta, citando que los PPA establecen objetivos que deben ser seguidos por los gobiernos federal, estaduales y municipales en un plazo de cuatro años. Con base en estos planes, un decreto presidencial implementó la Agenda Transversal y Multisectorial para la Primera Infancia, que abarca un conjunto de acciones gubernamentales implementadas a través de políticas públicas articuladas. Además, desde 2014 el país cuenta con metas específicas para la educación infantil en el marco del Plan Nacional de Educación (PNE). A pesar de los marcos legales, no todas las garantías y directrices se cumplen. Según el informe Pobreza na infância e na adolescência, elaborado por Unicef en 2018, el 39,7 % de los niños de hasta 5 años tienen sus derechos vulnerados en Brasil.
En vista del contexto latinoamericano, Chopitea, de Unicef, explica que la composición de los presupuestos destinados a la infancia es compleja. “El gobierno de Perú, por ejemplo, afirma que destina el 0,23 % de su presupuesto público federal a la primera infancia, mientras que México destina el 10 %. Empero, cada uno calcula los valores considerando apartados específicos”, dice. Además de las dificultades para comparar el presupuesto brasileño con el de otros países, existen discrepancias internas, que involucran a las inversiones estaduales y municipales, porque en Brasil, cada tribunal de cuentas utiliza una metodología específica para realizar estos cálculos. “Esperamos que la nueva metodología allane el camino hacia la creación de herramientas que les permitan a los estados y a las ciudades realizar un cálculo más preciso y sistemático”, dice Dias Peres, de la USP. La investigadora comenta que el CEM forma parte de un grupo de trabajo constituido con miras a elaborar metodologías y presupuestos centrados en el género y la raza. “La idea es poder acompañar la evolución del presupuesto orientado a diferentes públicos, incluyendo a mujeres, indígenas, y negros, entre otros”, dice.
La psicóloga Maria Beatriz Martins Linhares, de la USP, explica que los primeros 3 años de vida son especialmente sensibles para el desarrollo humano. Por ello, es partidaria de que los gobiernos prioricen la asignación de recursos para esta franja etaria de la población. “Las situaciones de pobreza, violencia y privación de afecto en la infancia impactarán en el individuo a lo largo de toda su vida, incluyendo su integridad neurológica y su capacidad de aprendizaje”, informa.
Con miras a realizar un seguimiento del desarrollo infantil, una investigación de cohortes para evaluar indicadores psicológicos, conductuales, biológicos y epigenéticos, entre otros, entre los niños de hasta 6 años, será uno de los primeros estudios que llevará a cabo el Centro Brasileño de Investigación Aplicada a la Primera Infancia (Cpapi). Dicho centro, creado por el Insper (Instituto de Ensino e Pesquisa) en 2021, con el apoyo de la FAPESP, aglutina también a otras 7 organizaciones y 18 investigadores, la mayoría de la USP. “Con base en los resultados de las investigaciones desarrolladas en el Cpapi, aspiramos a promover el desarrollo de políticas públicas basadas en evidencias científicas”, explica el economista Naércio Menezes, del Insper y coordinador del centro. Menezas advierte que el país desconoce si los niños brasileños se están desarrollando en forma adecuada, pese a la existencia de evaluaciones como el Índice de Desarrollo de la Educación Básica (Ideb), que mide el aprendizaje y el progreso escolar, e indicadores de mortalidad infantil e incidencia de enfermedades en materia de salud. De acuerdo con el investigador, el país tampoco conoce el porcentaje de niños con retraso su desarrollo.
La psicóloga Maria Beatriz Martins Linhares, de la USP, también investigadora del Cpapi, comenta que otro estudio del centro tiene que ver con la Libreta del Niño, un documento creado por el gobierno federal en 2005 que registra toda la información referida a la atención del niño en los servicios de salud hasta los 9 años. “La libreta está infrautilizada. Estamos desarrollando una metodología y un programa de capacitación para ayudar a los profesionales de la salud a optimizar su uso, especialmente en lo que hace al monitoreo del desarrollo infantil”, dice. La investigadora destaca que uno de los retos de la formulación de políticas públicas destinadas a esta franja etaria reside en que las mismas deben abarcar diversas áreas comenzando antes del nacimiento de los niños, lo que incluye asistencia a las gestantes, puericultura, vacunación y asistencia social, en el marco de una agenda integral, transversal y multisectorial.
“Es imperioso que el país implemente políticas que garanticen una menor desigualdad al principio de la vida y que introduzcan acciones efectivas para disminuir el impacto de las experiencias negativas en la infancia”, sostiene la psicóloga. Desde 2020, la investigadora coordina, en forma conjunta con la psicóloga Elisa Rachel Pisani Altafim, también de la USP, la implementación de un programa de prevención de la violencia contra el niño, elaborado por la American Psychological Association, en los servicios públicos de 24 municipios del estado brasileño de Ceará.
Pioneros en esta línea de trabajo, los estudios del economista estadounidense James Heckman, realizados en colaboración con psicólogos, estadísticos y neurocientíficos, han demostrado que por cada dólar invertido en la primera infancia, el retorno estimado es de 7 dólares cuando ese niño alcanza los 20 años. “Ganador del Premio Nobel en 2000, los hallazgos de Heckman allanaron el camino para otras investigaciones que buscan medir los impactos que las experiencias en la infancia causan en la edad adulta”, especifica Martins Linhares.
Como parte de estos nuevos enfoques, la psicóloga Carolina Ziebold, de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp), participó de una investigación coordinada por David McDaid, de la London School of Economics and Political Science, que identificó una asociación entre los problemas de salud mental en la infancia y una mayor probabilidad de repitencia escolar. “Utilizamos datos de análisis continuo de una cohorte brasileña de jóvenes en situación de desventaja para elaborar un modelo de los costos, para el sistema educativo, de los problemas de salud mental no tratados”, explica. Un estudio de cohortes compara a un grupo de personas expuestas a una situación determinada con otro grupo no expuesto, a lo largo de varios años. Teniendo en cuenta el valor del dólar en 2019, el año de la investigación desarrollada para el Foro Económico Mundial por Ziebold y otros investigadores, el costo estimado para el Estado de un año de repitencia entre jóvenes sin problemas de salud mental era de 3.500 dólares. Para aquellos jóvenes que experimentaron situaciones crónicas de temor, angustia o trastornos mentales durante su infancia, ese valor fluctuaba entre 4.400 y 6.300 dólares.
Otro estudio, coordinado en este caso por un equipo de la Universidad Federal de Pelotas (UFPel) y publicado en la revista The Lancet, analizó las consecuencias de la pobreza en la infancia, la salud y el desarrollo del individuo a partir de estudios realizados en 95 países de ingresos medios y bajos, siguiendo una clasificación del Banco Mundial. Según la Organización de las Naciones Unidas (ONU), son pobres las personas que viven con menos de 1,25 dólares al día. En la investigación se determinó que los niños en esta condición tienen entre dos y tres veces más probabilidades de morir antes de cumplir 5 años. “Comprobamos que los efectos de la pobreza durante los primeros años de vida son persistentes en la mayoría de los países y generan grandes problemas de salud y desarrollo humano a lo largo de toda la vida”, explica el epidemiólogo Fernando Hartwig, de la UFPel y uno de los autores del estudio. Además, los resultados revelan que los niños nacidos en familias de bajos ingresos tienen un mayor riesgo de padecer desnutrición crónica, retrasos en el desarrollo, baja escolaridad y embarazo adolescente, en comparación con los niños de familias más acomodadas económicamente.
Los investigadores también evaluaron los efectos a largo plazo de la pobreza en la infancia en cohortes de cinco países de ingresos bajos y medios. En estos estudios, se hizo un seguimiento de los individuos desde el nacimiento hasta la adultez. “La pobreza infantil sigue repercutiendo en los indicadores de salud y desarrollo tres décadas después de haberla padecido”, subraya Hartwig. El investigador explica que, para realizar los análisis comparativos, el Centro Internacional para la Equidad en Salud de la UFPel desarrolló una metodología que permitió la estandarización de los datos de los diferentes países participantes en el estudio. “Este proceso de armonización supone un gran reto, dado el gran volumen de datos y las especificidades de cada país. Esto es especialmente difícil en los países de baja renta, donde la información suele ser precaria. El centro de equidad lo hace de manera permanente, produciendo una base de datos comparable que puede utilizarse para análisis como este”, concluye.
Proyectos
1. Centro de Estudios de la Metrópolis (CEM) (nº 13/07616-7); Modalidad Centros de Investigación, Innovación y Difusión (Cepid); Investigador responsable Eduardo Cesar Leão Marques; Inversión R$ 21.036.191,28
2. Centro Brasileño para el Desarrollo de la Primera Infancia (nº 19/12553-0); Modalidad Ayuda de Investigación ‒ Programa Centros de Investigaciones en Ingeniería; Investigador responsable Naercio Aquino Menezes Filho; Inversión R$ 3.820.170,21.
Artículo científico
VICTORA, C. G. et al. Effects of early-life poverty on health and human capital in children and adolescents: Analyses of national surveys and birth cohort studies in LMICs. Optimising child and adolescent health and development – The Lancet. v. 399, n. 10336. abr. 2022.
Informes
Medição do Gasto Social com Primeira Infância para 2021. Grupo de Trabajo de Presupuesto Público para la Primera Infancia. Comisión Interinstitucional del Frente Parlamentario Mixto para la Primera Infancia, 2022.
MCDAID, D. et al. An investment framework to build mental capital in young people. World Economic Forum. 2020.
