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Financiación

Sin sosiego para la ciencia

El FNDCT, que es el principal fondo de fomento de la investigación científica de Brasil, fue rediseñado, pero el gobierno federal veta la prohibición de bloquear sus recursos

Manifestantes salen a las calles de São Paulo en octubre de 2017 para protestar contra los recortes en el presupuesto de CT&I en Brasil

Cris Faga/Nurphoto/NurPhoto vía AFP

El presidente Jair Bolsonaro (sin partido político) introdujo vetos al promulgar el Proyecto de Ley Complementaria nº 135/20 que establece modificaciones en el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), el principal instrumento de fomento de la ciencia, la tecnología y la innovación (CT&I) en Brasil. Dicho proyecto, aprobado el año pasado por amplia mayoría en la Cámara de Diputados y en el Senado, transforma el FNDCT en un fondo financiero acumulativo. Hasta ahora, el fondo recibía aportes de distintos sectores de la economía, pero su naturaleza era solamente contable. A partir de este cambio, sus valores podrán afectarse a fondos de inversión, generando rendimientos que deberán utilizarse para financiar actividades de CT&I. Otra de las novedades de peso se refiere a la reutilización de los saldos anuales no reinvertidos, de manera tal que los recursos se acumulen a lo largo de los años. Hoy en día, los montos no utilizados vuelven a la Unión.

El proyecto también prohibía nuevas retenciones eventuales de los recursos del fondo –en los últimos cinco años, solo una parte de los montos disponibles pudo ejecutarse– y ordenaba la liberación de los 4.200 millones de reales bloqueados en 2020. Sin embargo, ambas modificaciones fueron vetadas por recomendación del gabinete económico. En su resolución, publicada en la edición del 13 de enero del Diário Oficial da União, el gobierno argumenta que, tal y como las aprobó el Congreso, las disposiciones “van en contra del interés público”, pues se contraponen a otras disposiciones legales preexistentes. Desde su punto de vista, eso redundaría en un aumento no previsto de los gastos que generaría un gran impacto en las cuentas públicas, que podría conducir al incumplimiento de la Enmienda Constitucional nº 95, que en 2016 introdujo un tope al gasto público por un plazo de 20 años. También aduce que si se obligara a la inmediata ejecución de los recursos retenidos en 2020, esa medida obligaría a anular las asignaciones al resto de las carteras ya programadas para el ejercicio anual en curso, dificultando la realización de proyectos y actividades previstas por otras áreas del gobierno, aumentando la rigidez presupuestaria.

“Los vetos presidenciales desvirtúan el PLP 135/20, cuyo objetivo principal consistía en impedir el bloqueo de los recursos del FNDCT este mismo año”, expresa el senador Izalci Lucas (Partido de la Social Democracia Brasileña-Distrito Federal, PSDB-DF), autor del proyecto de ley. Para él, la resolución del gobierno federal revela “su falta de visión estratégica” en cuanto al papel de la CT&I para el desarrollo social y económico del país. “Los vetos contrarían el espíritu del proyecto de ley, poniendo a Brasil a contramano del mundo, que, durante la pandemia, incrementó sus aportes a la CT&I (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 294)”, añade Fernando Peregrino, presidente del Consejo Nacional de Fundaciones de Apoyo a las Instituciones de Educación Superior y de Investigación Científica y Tecnológica (Confies).

Leopoldo Silva/Agência Senado El senador Izalci Lucas durante la sesión virtual para votar el PLP 135/20 en la plenaria del Senado en agosto de 2020Leopoldo Silva/Agência Senado

La imposición de vetos al PLP 135/20, ahora transformado en la Ley Complementaria nº 177, no lo tomó de sorpresa al ingeniero Pedro Wongtschowski, presidente del Consejo Administrativo de Ultrapar Participações y líder de la asociación Movilización Empresarial para la Innovación (MEI) de la Confederación Nacional de la Industria (CNI), que desde hace más de una década promueve una interlocución entre el gobierno y distintos sectores industriales. “Sabíamos que la mayor oposición provendría del equipo económico, que se propone utilizar los ingresos futuros provenientes de los fondos sectoriales que aportan al FNDCT en sus esfuerzos para ajustar las cuentas públicas”, explica Wongtschowski, quien también es miembro del Consejo Superior de la FAPESP. En tanto, Gianna Sagazio, directora de Innovación de la CNI y coordinadora de la MEI, sostiene que las disposiciones vetadas no tendrían impacto en las cuentas del gobierno. “La asignación presupuestaria prevista para el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación [MCTI] en la propuesta de ley presupuestaria incluye el monto total recaudado por el FNDCT, de manera tal que la inversión realizada con recursos del fondo no se computa en el cálculo de los gastos que componen el déficit primario”, explica. “Tampoco hay riesgo de violar el tope de gastos, dado que la propuesta implícita en el PLP 135/20 no presupone un aumento del presupuesto del MCTI”.

La comunidad científica está esperanzada en que el Congreso anule los vetos. “El proyecto de ley fue aprobado por una amplia mayoría tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado, y eso sugiere que hay grandes posibilidades de anular los vetos. Como sea, tendremos que aguardar hasta la finalización del receso parlamentario para reiniciar su articulación”, dice el senador Lucas. El problema, según opina Celso Pansera, exdiputado y exministro de Ciencia, Tecnología e Innovación, reside en que esto puede tardar en suceder. “En febrero deben elegirse los dos presidentes de las Cámaras y hay que votar varias otras pautas, así que el análisis de los vetos podría quedar para marzo, abril o mayo, luego del inicio del ejercicio fiscal”, dice. En ese caso, la ley en vigencia sería la que contiene las modificaciones impuestas por el gobierno e incluso si se anularan los vetos, esa disposición recién sería válida para 2022. Con este panorama, las perspectivas para la CT&I en 2021 siguen siendo críticas y podrían agravarse en el caso de que el Proyecto de Ley Presupuestaria Anual de 2021 (PLOA 2021) presentado por el Ejecutivo se apruebe. La ley contempla un aumento del 13 % en el monto total retenido al FNDCT en 2021 en comparación con el año anterior, es decir, algo más de 4.800 millones de reales (obsérvese el gráfico abajo).

A pesar de los vetos, la ley garantiza algunas conquistas, tales como la transformación del FNDCT en un fondo financiero acumulativo y la posibilidad de deducir los saldos anuales no utilizados para reinvertirlos. “Si se hubiera hecho esto hace 10 años, aun con todas las retenciones que hubo en ese período, el FNDCT dispondría de un saldo acumulado de alrededor de 45 mil millones de reales”, dice el economista y exdiputado federal Marcos Cintra, docente de la Escuela de Administración de Empresas de São Paulo en la Fundación Getulio Vargas (Eaesp-FGV). Cintra fue el ideólogo de la propuesta de transformación del FNDCT en un fondo financiero y de reinversión de sus superávits anuales cuando presidió la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep), la agencia vinculada al MCTI,  a cargo de la administración del fondo entre 2016 y 2018. Según él, estos cambios servirán para transformar al FNDCT en una fuente de inversión sostenible. “La reutilización de los saldos acumulados no utilizados asegurará la previsibilidad de los recursos gubernamentales para los proyectos estratégicos, permitiéndole a la Finep planificar mejor sus actividades de financiación”, dice. “Esto es importante, ya que las inversiones en CT&I son a largo plazo y, por ende, exigen estabilidad”. Sin embargo, según añade Izalci Lucas, para que estos cambios tengan sentido, es necesario que el Congreso anule los vetos. “No sirve de nada tener un fondo financiero que no tiene dinero para invertir”, sostiene. “Si los gobernantes no entienden que solo vamos a sortear estas crisis invirtiendo en educación, ciencia y tecnología, no tendremos salida”.

En el Congreso Nacional hay un amplio consenso en ese sentido. La aprobación del PLP 135/20 en el Senado, en el mes de agosto, prácticamente fue por aclamación. La votación arrojó 71 votos a favor y tan solo uno en contra, el del senador Flávio Bolsonaro (Republicanos-Río de Janeiro – RJ). En la Cámara de Diputados, en diciembre, eso no fue diferente: fueron 385 votos a favor del proyecto de ley, mientras que 18 se manifestaron contrarios a la medida, entre ellos, todos los diputados del partido Novo y algunos parlamentarios del Partido Social Liberal – PSL. A juicio Lucas, esa cuasi unanimidad en relación al futuro del FNDCT es el resultado de un alineamiento entre los diputados y senadores de los distintos partidos en cuanto a la importancia y al potencial estratégico de la CT&I para el país. Para Cintra, esto muestra que “los proyectos de gran valía, como este, tienen el don de congregar a los parlamentarios de varias corrientes políticas e ideológicas”.

Pese a los vetos, la nueva ley garantiza la transformación del FNDCT en un fondo financiero y la posibilidad de reutilizar los saldos acumulados

La construcción de este consenso fue posible gracias a una amplia articulación política, elaborada en el ámbito del Frente Parlamentario Mixto de Ciencia, Tecnología, Investigación e Innovación, presidido por Lucas durante los últimos dos años. El frente posee 207 parlamentarios de varios partidos, que se reúnen en sesiones junto a miembros de la comunidad científica y de la sociedad civil para debatir temas de interés para el sector. En alianza con el MEI, el frente promovió un encuentro en noviembre de 2019, en Brasilia, que contó con la participación de diversas autoridades, entre las que estuvieron Rodrigo Maia (Demócratas-Río de Janeiro, DEM-RJ) y Davi Alcolumbre (Demócratas-Amapá, DEM-AP), presidentes de la Cámara de Diputados y del Senado, respectivamente, además de empresarios de diversos segmentos de la industria. La idea era debatir sobre la innovación como vector para el desarrollo y sobre la importancia de una política propia a largo plazo, basada en metas y en la garantía de disposición de recursos. En simultáneo, desde la comunidad científica, la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC) lanzó en mayo de ese año la Iniciativa de Ciencia y Tecnología en el Parlamento (ICTP.br), en conjunto con la Academia Brasileña de Ciencias (ABC) y otras entidades. El objetivo era promover una articulación mayor con los parlamentarios para poder plantearles las demandas del sector.

Esta articulación entre organizaciones científicas, representantes de diversos sectores de la industria y parlamentarios ayudó a frenar el deterioro del presupuesto para CT&I en 2020 (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 289). Recientemente, también impidió la desaparición del propio FNDCT. En marzo de 2020, la Comisión de Constitución y Justicia del Senado excluyó al fondo del alcance de la Propuesta de Enmienda a la Constitución (PEC) nº 187 de 2019, que proponía suprimir los fondos públicos vinculados a áreas específicas y disponer de esos recursos para otras finalidades, para tratar de estimular la economía (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 290). Además del FNDCT, también se salvaron los fondos de Seguridad Pública, Antidrogas y el de Defensa de la Economía Cafetera (Funcafé). No obstante, quedó sin definirse la situación de los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología, la principal fuente de recursos del FNDCT. La PEC nº 187 se someterá a votación este año. Se espera que la promulgación del PLP 135/20 contemple también a los fondos sectoriales, excluyéndolos del alcance de la propuesta. “No serviría de nada tener al FNDCT sin los fondos que lo sostienen”, dice Pansera.

Para Moreira, presidente de la SBPC, el bloqueo de recursos del FNDCT compromete la lucha contra el covid-19 y entorpece la recuperación económica de Brasil

La estructura actual de recaudación de recursos del FNDCT es el resultado de un largo trabajo realizado entre 1998 y 2001, con la creación de los fondos sectoriales. “Ellos permitieron movilizar recursos de diversas fuentes, a partir de proyectos de ley aprobados prácticamente por unanimidad en el Congreso Nacional”, dice el economista e ingeniero Carlos Américo Pacheco, director presidente del Consejo Técnico Administrativo (CTA) de la FAPESP. “La expectativa siempre ha apuntado poder crear una fuente estable de recursos para financiar el desarrollo científico y tecnológico y la innovación en el país. La aprobación del PLP 135/20 supondría un broche de oro en este sentido”, añade Pacheco, uno de los promotores de los fondos en la época en que se desempeñó como secretario ejecutivo de lo que era entonces el Ministerio de Ciencia y Tecnología, entre 1999 y 2002.

La retención la transferencia de recursos es el principal obstáculo que enfrenta el FNDCT (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 285). Los sucesivos bloqueos presupuestarios decretados por el gobierno federal, en un intento por refrenar el deterioro de sus cuentas públicas, hicieron que el dinero disponible en el fondo fuera disminuyendo progresivamente en los últimos años, poniendo en jaque su capacidad para solventar becas y proyectos de investigación en universidades y empresas (obsérvese el gráfico abajo). En 2020, los recursos retenidos al FNDCT alcanzaron el mayor nivel de los últimos cinco años. De los 4.900 millones de reales que componían su presupuesto, 4.200 millones  (el 87,5 %) se transfirieron a un fondo de reserva, quedando a disposición del gobierno para el pago de la deuda pública y como superávit fiscal. “Se trata de una flagrante ilegalidad”, subraya el físico Ildeu de Castro Moreira, presidente de la SBPC. “No hay nada que justifique el uso de esos recursos para otra cosa que no sea la mejora de loa infraestructura de CT&I de las instituciones de investigación del país y el estímulo a la innovación tecnológica en las empresas”. Para De Castro Moreira, el bloqueo de los recursos para la CT&I no solo compromete la lucha contra el covid-19, sino que también entorpece la recuperación económica del país, llevándolo a “una situación de mayor atraso, desigualdades crecientes y empobrecimiento generalizado”.

Las disputas entre el sector científico y el equipo económico del gobierno por los recursos del FNDCT son antiguas, pero recrudecieron a partir de 2015, con el crecimiento acelerado de los gastos y de la deuda pública brasileña. Entre enero y octubre de 2020, las cuentas del gobierno federal acumularon un déficit de aproximadamente 681 mil millones de reales y, en 2021, ese valor podría llegar a más del 90 % del Producto Interno Bruto (PIB) del país. “El área económica siempre va a anhelar tener potestad para reducir los gastos del gobierno. Es natural”, señala Wongtschowski. “El problema es que, en la otra vereda, el MCTI, en los últimos años, ha perdido poder e influencia política para hacer valer sus intereses. La balanza quedó muy desnivelada”. Mientras tanto, varios países están reforzando sus políticas de CT&I, invirtiendo más del 2 % del PIB en ese sector. En Brasil, ese porcentaje aún se encuentra por debajo de eso. “Esta ha sido una de las razones para el relativo estancamiento de la CT&I en el país en los últimos años. Por eso es fundamental que los vetos sean revisados por el Congreso y anulados cuanto antes”, remata Cintra.

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