El actual Plan Nacional de Educación (PNE) de Brasil, creado mediante la sanción de la Ley nº 13.005, de 2014, es responsable de definir las metas para todas las etapas de la educación pública y privada del país, pero arriba a su último año de vigencia sin haber cumplido la mayoría de sus objetivos. Aun así, ha impulsado avances significativos en el acceso a la escuela, especialmente en la educación infantil y en la enseñanza fundamental. Estudiosos del tema analizan que esta trayectoria ascendente se vio afectada negativamente por la pandemia de covid-19 y por la falta de financiación adecuada para el desarrollo de políticas públicas.
Con la mira puesta en la universalización del acceso a la educación básica, el PNE tuvo su primera edición entre 2001 y 2011, y de 2012 a 2014 el país se quedó sin plan. Para darle prioridad a las acciones en la misma dirección, el PNE actualmente en vigencia, que es el segundo creado después de la Ley de Directrices y Bases (LDB) de 1996, estaba previsto que llegaría a su fin en 2024. Sin embargo, fue prorrogado por el Congreso Nacional hasta diciembre de 2025.
Según un estudio de la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación, solamente se cumplieron cuatro de sus 20 metas. Una de ellas consistía en aumentar la matrícula de alumnos en la educación profesional técnica de nivel medio. El PNE también preveía un incremento de los promedios del Índice de Desarrollo de la Educación Básica (Ideb) en todas las etapas de la enseñanza. El cuarto objetivo alcanzado fue elevar el porcentaje de docentes con nivel de posgrado en la educación básica. Otra de las metas tiene que ver con el incremento de la cantidad de docentes con título de maestría en la educación superior. La propuesta era titular a 60.000 personas anualmente, objetivo que se superó en 2017, pero luego sufrió una ligera caída en 2022, cuando 59.300 profesores obtuvieron el título de magíster.
Más allá de estos objetivos, el PNE vigente establecía que, hasta su finalización, todos los niños brasileños de 4 y 5 años tendrían acceso a la educación infantil. Los resultados muestran que en 2024 el país quedó cerca de alcanzar esta meta, al alcanzar un índice de escolarización del 94,6 % para este segmento, según el informe del Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas (Inep), del Ministerio de Educación (MEC), publicado en junio (véase el gráfico abajo). El año pasado, 5,8 millones de niños dentro de esa franja de edad asistían a la escuela, mientras que otros 425.000 (el 5,4 % del total) quedaron excluidos de las instituciones educativas.
Al final de la vigencia del plan, el 50 % de los niños brasileños mayores de 3 años debería estar asistiendo a jardines maternales o guarderías, pero en 2024 el porcentaje llegó al 41,2 %, según un estudio del Inep. Esto significa que ese año, 4,8 millones de alumnos dentro de esa franja etaria asistieron a la escuela, mientras que otros 6,8 millones quedaron fuera. En 2016, alrededor de 3,8 millones de niños de esa edad asistían a la escuela, lo que representaba el 31,8 % del total, y otros 8,3 millones no estaban inscritos.
“En el transcurso de la vigencia del actual PNE, Brasil ha mejorado su cobertura en educación infantil. Si bien las metas no han sido alcanzadas, hay que celebrar la inclusión de más de 1,5 millones de niños de hasta 3 años en los jardines maternales”, pondera Alvana Maria Bof, coordinadora general de Estudios Educativos del Inep y una de las autoras de la investigación. No obstante, según el informe del 5º Ciclo de Seguimiento de las Metas del Plan Nacional de Educación, de 2024, parte de este avance se debe a la disminución de la demanda, ya que la cantidad de niños en edad preescolar ha mermado en todo el país.
En la enseñanza fundamental, parte de la propuesta consistía en universalizar el acceso para toda la población de entre 6 y 14 años. Este objetivo no se concretó, pero el país logró pasar del 96,7 % registrado en 2012 al 98 % de los estudiantes de esa franja etaria inscritos en las escuelas en 2018, tal como lo informa el Inep. Sin embargo, a partir de 2019, el índice volvió a retroceder y, en 2024, el porcentaje fue del 95,8 %.
El plan también preveía que al menos el 95 % de los alumnos completara esta etapa de la enseñanza antes de los 16 años. El índice pasó del 68,2 % en 2012 al 85,9 % en 2024. Otra de las metas apuntaba a universalizar el acceso a la escuela para los estudiantes de 15 a 17 años. El país quedó cerca de lograrlo. En 2024, era el 94,7 % de los alumnos dentro de este rango de edad que contaba con matrícula escolar, frente al 88,8 % registrado en 2012. Aun así, alrededor de 618.000 estudiantes de 6 a 17 años seguían sin acceso a las instituciones educativas el año pasado, según un sondeo de la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación (véase el gráfico abajo).
Para la pedagoga Márcia Aparecida Jacomini, de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp), el cierre de las escuelas a causa de la pandemia, en 2020 y 2021, fue uno de los motivos que llevaron al incumplimiento de algunas de las metas. “Muchos estudiantes abandonaron los estudios o no lograron un aprendizaje adecuado debido a la falta de acceso a los dispositivos necesarios para participar en las clases en línea”, analiza. En este aspecto, el investigador del área de la educación Adriano Souza Senkevics, del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea), coincide. “La pandemia rompió con una trayectoria ascendente en materia de ampliación del acceso en todas las etapas de la educación básica”, lamenta.
Al efectuar un balance del PNE, el sociólogo Maurício Ernica, de la Universidad de Campinas (Unicamp), considera que el incumplimiento de la mayoría de los objetivos no hace que el plan se vuelva irrelevante. “Los propósitos estipulados sirven como ‘enunciados de ambición’ y, a menudo, proponen avances mayores que las capacidades institucionales y presupuestarias de los gobiernos”, dice. “Así y todo, estos planteos cumplen la función de orientar la acción gubernamental y la movilización social”.
Sin embargo, pese a reconocer el valor del plan como una orientación normativa, Ernica señala que las desigualdades educativas constituyen el problema principal del legado que deja el PNE actual. Según él, al establecer porcentajes promedio de atención que debían cumplirse en cada etapa de la enseñanza, la propuesta acabó enmascarando los desfasajes de aprendizaje entre niños y niñas, entre alumnos negros, pardos y blancos y entre estudiantes con diferentes niveles socioeconómicos. Esto es evidente en la enseñanza media, por ejemplo (véase el gráfico abajo). En 2023, el 55 % de los adolescentes de entre 15 y 17 años asistía o había completado esta etapa educativa, siendo ellos en su mayoría blancos. “Los índices de acceso a la escuela entre las personas negras e indígenas son más bajos que la media nacional y el PNE actual no establece mecanismos para afrontar esta cuestión”, subraya.
En un artículo publicado este año en la revista Dados, Ernica y sus colaboradores constataron que, en Brasil, el aumento de las notas del Ideb en determinadas escuelas y redes de enseñanza está asociado a una profundización de las desigualdades. Esto significa, según el investigador, que los avances registrados en los índices promedio de rendimiento escolar tienden a estar apalancados por grupos sociales específicos, como los alumnos blancos y de nivel socioeconómico más alto, mientras que entre los estudiantes negros y los de estratos socioeconómicos más bajos el aprendizaje no cumple con el mismo patrón de mejora (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 264).
En este contexto, Ernica es partidario del diseño de políticas públicas orientadas a los estudiantes de los grupos sociales más vulnerables al riesgo de un bajo rendimiento escolar. La investigación analizó datos sobre el desempeño de los estudiantes de todos los municipios brasileños medidos por el Sistema de Evaluación de la Educación Básica (Saeb). Los investigadores evaluaron el nivel de aprendizaje del conjunto de los estudiantes y las desigualdades de aprendizaje entre distintos grupos sociales definidos por raza, sexo y nivel socioeconómico, para cada uno de los municipios.
“El próximo plan, que está previsto que entre en vigencia a partir de 2026, incorpora avances significativos en lo concerniente a la lucha contra las desigualdades de aprendizaje”, informa José Francisco Soares, profesor emérito de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG). “Entre otros apartados, establece que las disparidades de desempeño entre los distintos grupos sociales constituyen resultados que deben monitorearse y ser abordados por las redes educativas”, añade el investigador. Según Soares, en función de este cambio, el Ideb será reemplazado o complementado por un nuevo instrumento, que no solo medirá los niveles de rendimiento, sino que también deberá monitorear las desigualdades entre los diferentes grupos sociales. Según Ernica, el nuevo PNE deberá visibilizar otras modalidades educativas como la educación rural, indígena, en poblaciones de palenques o quilombolas y bilingüe para sordos.
Para Andressa Pellanda, coordinadora general de la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación, el próximo PNE representa un avance en comparación con la edición vigente porque incorpora objetivos dirigidos a las poblaciones históricamente vulnerables. El nuevo plan, subraya, otorga una mayor preponderancia a la educación digital, aunque presenta lagunas en este sentido. “La educación tecnológica se centra en cuestiones instrumentales, como el acceso y la conectividad, pero sin incorporar perspectivas críticas ni objetivos orientados a la educación mediática”, analiza.
Otros problemas del PNE que culmina en 2025 se relacionan con la atención escolar de los alumnos en la modalidad especial. Con base en la propuesta de dar acogida en clases regulares al 95 % de la población de 4 a 17 años con discapacidades, trastornos generales del desarrollo y altas habilidades o superdotación, hasta 2024 el plan había logrado incluir al 41,8 % de este segmento de la población. Teniendo en cuenta los índices históricos, el porcentaje equivalente en 2013 ascendía a un 37 %. “Brasil ha logrado un pequeño progreso en cuanto a la inclusión de estudiantes con discapacidades en clases comunes, pero no ha garantizado condiciones adecuadas para su aprendizaje”, dice Souza Senkevics, del Ipea. “Esto incluye el uso de elementos de accesibilidad, tales como rampas, elevadores adaptados y tecnologías de apoyo, como lectores de pantalla y subtítulos, además de la presencia de profesionales capacitados para proporcionar apoyo pedagógico a estos estudiantes”.
Según Souza Senkevics, una asingatura pendiente es la alfabetización. La meta del PNE era erradicar el analfabetismo absoluto y reducir en un 50 % la tasa de analfabetismo funcional entre las personas de 15 años o más. Aunque el país consiguió alcanzar una tasa de alfabetización del 94,6 % de ese segmento de la población, el analfabetismo funcional no disminuyó. Esto es lo que muestra el Índice de Alfabetismo Funcional, elaborado en forma conjunta por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), el Instituto Unibanco y la fundación Roberto Marinho.
Eduardo Cesar / Revista Pesquisa FAPESPUn niño en una escuela pública de Osasco (São Paulo): en 2024, Brasil estuvo cerca de alcanzar la universalización del acceso a la educación infantilEduardo Cesar / Revista Pesquisa FAPESP
Según ese estudio, el 29 % de los brasileños de 15 a 64 años se encuentra en esta situación desde 2009. El analfabetismo absoluto es la incapacidad de leer y escribir frases sencillas en cualquier idioma, mientras que el analfabetismo funcional se produce cuando las personas saben leer y escribir palabras o frase cortas, pero no comprenden textos complejos ni logran interpretar información básica de la vida cotidiana, como instrucciones y noticias.
En cuanto a la educación superior, el actual PNE pretendía aumentar la matrícula en las carreras de grado de las personas de 18 a 24 años, como así también ampliar la presencia de estos estudiantes en las instituciones públicas. Al analizar el cumplimiento de este objetivo, el investigador José Marcelino de Rezende Pinto, de la Facultad de Filosofía, Ciencias y Letras de Ribeirão Preto de la Universidad de São Paulo (FFCLRP-USP), señala un aspecto positivo: en los últimos 20 años se ha registrado una expansión significativa en la oferta de educación superior pública, fundamentalmente mediante la creación de institutos federales y universidades en zonas remotas del país.
“Como resultado de este proceso, durante el transcurso del actual PNE, la matrícula en las instituciones públicas federales se duplicó con creces, y la red educativa estadual también ha contribuido a este avance. Con todo, las instituciones públicas concentran hoy en día tan solo el 15 % de la matrícula de la enseñanza superior”, calcula Rezende Pinto, vicepresidente de la Asociación Nacional de Investigaciones en Financiamiento Educativo (Fineduca). En Brasil, según él, la matrícula en el sector privado, sobre todo en la modalidad de educación a distancia (EaD), aumentó exponencialmente durante la última década, impulsada por políticas como la Financiación Estudiantil (Fies) y el Programa Universidad para Todos (Prouni) (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 348).
En este contexto, Jacomini, de la Unifesp, advierte sobre la falta de mecanismos eficaces de evaluación y control de la calidad de la enseñanza que ofrecen algunas instituciones privadas, especialmente en las carreras a distancia. En la actualidad, según la investigadora, aproximadamente el 70 % de los pedagogos del país se gradúa en esta modalidad, lo que puede llegar a tener un impacto negativo en su formación. “Asimismo, muchas de las redes de enseñanza tienen dificultades para contratar profesionales calificados, ya que la carrera en la educación pública puede ser menos atractiva que en algunas instituciones privadas”, señala. En un artículo publicado en 2024 en la revista Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação, Jacomini analiza estos desafíos.
Teniendo en cuenta el escaso atractivo de la carrera docente en la educación básica pública, el actual PNE estipulaba que el salario promedio de estos docentes debía equipararse al de los demás profesionales con un nivel de estudios similar. En 2023, ese valor alcanzó el 86,9 % del promedio salarial nacional percibido por otros profesionales con el mismo nivel de formación. Este porcentaje representa un avance en comparación con los sueldos docentes de 2012, que correspondían al 65,2 % de los ingresos de otras personas con el mismo nivel de escolaridad. “Sin embargo, los ingresos promedio a nivel nacional ocultan algunas distorsiones. En algunos estados, la paridad solo se alcanzó porque los sueldos de los demás profesionales sufrieron una mengua, mientras que el monto percibido por los docentes se mantuvo estable”, lamenta Jacomini.
La falta de recursos para financiar políticas educativas figura entre los principales obstáculos para el cumplimiento del PNE, advierte el físico Nelson Cardoso Amaral, de la Universidad Federal de Goiás (UFG) y presidente de Fineduca. En este sentido, Cardoso Amaral recuerda que uno de los objetivos del plan actual consistía en ampliar gradualmente la inversión en educación pública hasta alcanzar un valor equivalente al 10 % del Producto Interno Bruto (PIB) brasileño. En los primeros años de vigencia del plan, este tipo de inversiones se incrementó y en 2016 las mismas llegaron al 5,6 % del PIB, según el Inep. Sin embargo, la Enmienda Constitucional nº 95, promulgada ese mismo año, rompió con esa trayectoria ascendente al imponer un techo al gasto público. Como resultado de ello, los valores actuales han retrocedido al nivel de 2012, que era del 5,1 % del PIB. “La política de austeridad del gobierno federal desarticuló la base presupuestaria del PNE”, sostiene el jurista Salomão Ximenes, de la USP, coordinador del Observatorio de Políticas Educativas del Gran ABC, financiado por la FAPESP.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPAlumnos en una escuela de São Paulo. Los investigadores abogan por la creación de un sistema nacional para medir las metas alcanzadas por los estados y los municipiosLéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
Más allá de la escasez de recursos que garanticen el cumplimiento de los objetivos, Rezende Pinto apunta la existencia de un desequilibrio federal en la financiación a la educación. En un artículo publicado en 2024 en la revista Educação e Sociedade, analiza que, aunque los municipios deben hacerse cargo de los gastos de más del 60 % de la matrícula en la educación básica ‒incluyendo las etapas más costosas, como las guarderías y la educación rural‒, más de la mitad de los fondos reunidos mediante recaudación tributaria quedan en manos del gobierno federal. “De cada 5 reales invertidos en educación, el gobierno federal aporta solamente 1 real”, señala. El investigador considera que el gobierno federal debería aumentar los fondos destinados a la educación que se transfieren a los estados y a los municipios. Asimismo, aunque el próximo plan reitera el compromiso asumido por el país de invertir el 10 % del PIB en la educación pública, este objetivo solo se circunscribe a la financiación de la educación básica, dejando de lado la educación superior.
El sociólogo Luiz Fernandes Dourado, de la UFG, subraya la importancia de la instauración del Sistema Nacional de Educación (SNE) para garantizar una cooperación federal efectiva en el marco de la educación. Este sistema, previsto en la Constitución Federal de 1988 y en el actual PNE, debería haberse implementado en 2016. Su propósito es promover la cooperación de las redes de enseñanza mediante iniciativas del gobierno federal, de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, bajo la coordinación de comisiones nacionales y subnacionales.
En marzo de este año, el Senado aprobó el Proyecto de Ley Complementaria (PLP) 235, de 2019, que instituyó este sistema. Dicho proyecto está siendo analizado por la Cámara de Diputados. Según Fernandes Dourado, la implementación del SNE permitiría lograr una mejor articulación entre las políticas y los programas educativos y contar con una definición concreta de compromisos, como así también medir la contribución específica de cada entidad federada para el cumplimiento de las metas nacionales. El sociólogo de la UFG también preside la Asociación Nacional de Política y Administración de la Educación (Anpae).
Para Talita Nascimento, directora de relaciones gubernamentales del movimiento brasileño Todos pela Educação, la atribución de responsabilidades a los administradores y entidades federativas por el incumplimiento de las metas debe entenderse como un medio para asegurar un seguimiento permanente de la ejecución del plan, y no como un castigo. “Somos partidarios de la creación de mecanismos tendientes a asegurar la transparencia en todos los niveles de gobierno”, dice. Esto implica la exigencia de que los responsables a cargo del Poder Ejecutivo, incluyendo alcaldes, gobernadores y el presidente de la República, deban rendir cuentas de sus políticas educativas directamente ante las cámaras legislativas pertinentes.
Este artículo salió publicado con el título “Avances parciales ” en la edición impresa n° 354 de agosto de 2025.
Proyectos
1. Cambios curriculares y mejora de la enseñanza pública (nº 21/11390-0); Modalidad Programa de Enseñanza Pública; Investigadora responsable Márcia Aparecida Jacomini (Unifesp); Inversión R$ 197.344,69.
2. Observatorio de Políticas Educativas. Planificación regional y gobernanza democrática para la calidad de la educación en el Gran ABC paulista (nº 23/10239-2); Modalidad Investigaciones en Políticas Públicas; Investigador responsable Salomão Ximenes (UFABC); Inversión R$ 760.706,15.
Artículos científicos
AMARAL, N. C. O financiamento da educação no documento final da Conae 2024. Retratos da Escola. v. 18, n. 41. 2024.
BARBOSA, A. et al. As metas 17 e 18 do PNE (2014-2024) e a valorização do magistério no Brasil. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação. v. 125, n. 32. 2024.
ERNICA, M. Desigualdades educacionais no Brasil contemporâneo: Definição, medida e resultados. Dados. v. 68, n. 1. 2025.
FARENZENA, N. y REZENDE PINTO, J. M. Potenciais e limites do Fundeb para financiar as metas do Plano Nacional de Educação. Educação e Sociedade. v. 45. 2024.
Informes
Novo Painel de Monitoramento das Metas do Plano Nacional de Educação 2025. Brasilia: Ministerio de Educación de Brasil (MEC)/Inep, 2025.
10 anos do Plano Nacional de Educação: Análise final da execução dos artículos, metas e estratégias da Lei nº 13.005/2014. Campaña Nacional por el Derecho a la Educación, 2024.
Análise sobre o Proyecto de Lei referente ao novo Plano Nacional de Educação (PL 2.614/2024). Todos pela Educação, 2025.
SENKEVICS, A. et al. (comp.). Cadernos de estudos e pesquisas em políticas educacionais. Contribuições ao novo Plano Nacional de Educação II. Ministerio de Educación de Brasil (MEC)/Inep, 2023.
