Dos instituciones federales fundadas en 1951 con seis meses de diferencia constituyeron el embrión del sistema de fomento de las actividades científicas y académicas existente en la actualidad en Brasil. Primero fue el turno del Consejo Nacional de Investigación Científica (CNPq), el actual Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico, creado por medio de una ley federal sancionada el 15 de enero gracias a una movilización encabezada por el almirante Álvaro Alberto da Mota e Silva (1889-1976), su primer presidente. Él fue un ingeniero que hizo carrera en la Marina y representaba a Brasil en la Comisión de Energía Atómica del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y se transformó en el interlocutor de la naciente comunidad científica brasileña. Poco tiempo después, el 11 de julio, el entonces Ministerio de Educación y Cultura (MEC) lanzaba la Campaña Nacional de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (Capes), que más adelante dejó de ser Campaña y se convirtió en Coordinación. Al frente de esta iniciativa estaba Anísio Teixeira (1900-1971), uno de los principales intelectuales de la educación brasileña (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 303).
La creación de la Capes y del CNPq tuvo como marco un trasfondo común. Inmediatamente después del final de la Segunda Guerra Mundial, el valor de la ciencia y la tecnología cobró protagonismo en diversos países, y, en Brasil, ese movimiento impulsó la organización de las actividades de investigación científica, por medio de instituciones tales como la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC), fundada en 1948, y el Centro Brasileño de Investigaciones Físicas (CBPF), en 1949. “La inspiración para la creación del CNPq provino de un almirante que había vivido la experiencia de la Segunda Guerra y comprendió que el conflicto no fue resuelto por hombres y fusiles, sino por el avance del conocimiento científico que se tradujo en la criptografía para el envío de mensajes cifrados, en los antibióticos que salvaron la vida de muchos soldados o en los propelentes que impulsaron los cohetes”, dice el físico Glaucius Oliva, docente sénior de la Universidad de São Paulo (USP) y presidente del CNPq entre 2011 y 2015. La matriz que condujo a la creación de la Capes también se encuadraba en el espíritu de aquella época. “La veloz recuperación económica de Europa durante la posguerra, impulsada por el programa de ayuda que se conoció como Plan Marshall, tuvo un fuerte impacto en las teorías económicas y educativas. La calificación de los recursos humanos asumió un rol clave en las estrategias de desarrollo, explica el politólogo Abílio Baeta Neves, quien fue durante 11 años presidente de la Capes. “Anísio Teixeira supo cómo movilizar al país mediante una campaña para mejorar la calificación, principalmente de los docentes, sacando provecho de los gobiernos desarrollistas de Getúlio Vargas y Juscelino Kubitschek”.
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La estructura de ambas agencias hoy en día guarda escasas semejanzas con el embrión de hace 70 años. La Capes, que en su primer año de actividad concedió 54 becas, parte de ellas para capacitación en el exterior, ahora mantiene a 160.000 becarios de maestría, doctorado, posdoctorado y docentes de educación básica, y actualmente es responsable de uno de los mayores sistemas del mundo de evaluación de los cursos de posgrado, habiendo analizado 4.175 programas en la última evaluación realizada, publicada en 2017 (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 260). El año pasado, Brasil formó a unos 50.000 magísteres y 25.000 doctores. En tanto, el CNPq, hoy vinculado al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se transformó en la principal agencia de fomento a la ciencia del gobierno federal, financiando 80 mil becas en todas las áreas del conocimiento. Aunque en los últimos años se ha visto obligado a abandonar las actividades de financiación de proyectos de investigación por falta de recursos, fue responsable de iniciativas tales como la creación de más de cien Institutos Nacionales de Ciencia y Tecnología (INCT), redes científicas que operan en áreas estratégicas o en temas de frontera, fruto de colaboraciones con fundaciones estaduales de apoyo a la investigación científica. “Hoy en día disponemos de grupos fuertes y con reconocimiento internacional, que se formaron gracias a iniciativas del CNPq llevadas a cabo en las últimas dos décadas”, dice Evaldo Vilela, actual presidente del organismo.
Centro de la Memoria / CNPq
Anísio Teixeira (a la izq.), por entonces presidente de la Capes, visita el CNPq en 1955Centro de la Memoria / CNPqEl bioquímico Jorge Guimarães, presidente de la Capes entre 2004 y 2015, pone de relieve el papel que cumplieron las dos agencias desde sus orígenes. “Brasil tardó mucho en invertir en la educación superior y aún más en invertir en investigación científica. Cuando se crearon la Capes y el CNPq, el país tan solo tenía cinco universidades. Ambas instituciones fueron determinantes para compensar ese atraso”, dice Guimarães, quien en la actualidad es el presidente de la Empresa Brasileña de Investigación e Innovación Industrial (Embrapii).
Las dos agencias ampliaron su influencia en la década 1960, cuando el país, durante el gobierno militar, optó por crear un sistema nacional de posgrado e institucionalizar la investigación científica dentro de las universidades. A principios de la década de 1970, se creó el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), que desde entonces es la fuente principal de recursos federales destinados a la financiación de la ciencia, que invirtió en la ampliación de la infraestructura en las universidades y en la formación de los programas de posgrado. Las becas de la Capes y los proyectos financiados por el CNPq pasaron a formar parte de un sistema de financiación más sofisticado, que disponía de una nueva agencia, la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep), cuya función consistía en administrar los recursos del FNDCT, y contaba con el apoyo del por entonces Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE, que más tarde se transformó en BNDES). La FAPESP, creada en 1962, comenzó a tener un rol importante en la oferta de becas y ayudas de investigación, inaugurando el compromiso de las distintas unidades de la federación en estas actividades.
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De izquierda a derecha, el entonces vicepresidente del CNPq, Armando Dubois Ferreira, junto a los físicos Cesar Lattes y Giuseppe Occhialini, miembros del grupo que descubrió la partícula denominada mesón piCentro de la Memoria / CNPqLa transformación de la Capes en una agencia evaluadora del posgrado se produjo en la década 1970, durante la gestión de los directivos Darcy Closs y Claudio de Moura Castro. Una característica de la agencia es la estabilidad en su gestión. “Hay una cultura interna que aprecia la planificación y establece objetivos mediante planes plurianuales. Asimismo, la Capes tuvo varios presidentes con mandatos extensos. Seis de ellos cubrieron 46 años de gestión de la agencia”, dice Jorge Guimarães, quien, al igual que Baeta Neves, ostentó el cargo por 11 años; a ambos les faltó poco para superar los 13 años de Anísio Teixeira al frente del organismo. También es cierto que la estabilidad se quebró de 2019 en adelante, un período que ya suma tres presidentes. El CNPq, que nació subordinado a la Presidencia de la República, tenía bajo su paraguas a una serie de instituciones científicas, entre ellas, el Instituto de Matemática Pura y Aplicada (Impa) y el Instituto Nacional de Investigaciones Amazónicas (Inpa), por ejemplo. A comienzos del decenio de 1980, bajo el mando del ingeniero Lynaldo Cavalcanti, el CNPq cambió su denominación, incorporando como misión el desarrollo tecnológico, y trasladó su sede a Brasilia. Hoy en día forma parte del MCTI.
Una característica convergente de las dos agencias es la participación de la comunidad científica en su administración. En la Capes, la evaluación de las nuevas carreras de posgrado y de proyectos depende de comisiones en 49 áreas del conocimiento, integradas por investigadores. “Por su parte, al CNPq siempre se lo conoció como la casa de los científicos”, dice Oliva. La actividad complementaria de ambos organismos hace que cada tanto se plantee la idea de fusionarlos. En 1990, durante el gobierno de Collor de Melo, la Capes fue desarticulada, pero meses más tarde reabrió por presiones del Congreso y de la comunidad científica, y tuvo como presidenta a la antropóloga Eunice Durham entre 1990 y 1991, quien fue una figura clave para la rearticulación de la agencia. En 2019, el Ministerio de Economía dio a conocer planes para la fusión, pero la idea no prosperó.
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El físico Robert Oppenheimer (en el centro), responsable del proyecto de desarrollo de la bomba atómica en Estados Unidos, durante una visita al CNPq, en 1953Centro de la Memoria / CNPqSegún Oliva, el CNPq reaccionó ante otros intentos de rebajar sus prerrogativas. “A comienzos de la década de 2000, se propuso la creación de una agencia federal de fomento de la investigación en salud, a semejanza de los Institutos Nacionales de Salud de Estados Unidos, pero el CNPq logró conservar su estatus como articulador de la ciencia dentro del gobierno federal. Los ministerios que necesitan invertir en investigación emiten pliegos por intermedio del CNPq. Como este es el único organismo que puede ofrecer becas, otras instancias recurren al mismo cuando necesitan el asesoramiento de investigadores. El CNPq dispone de instrumentos para remunerar estas actividades”, afirma.
En la primera década del siglo XXI, el sistema federal brasileño de financiación de la investigación científica obtuvo nuevas fuentes de recursos. El FNDCT pasó a ser abastecido por los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología, cuya meta consistía en asignar un porcentaje de la recaudación tributaria en determinados segmentos de la economía, tales como el petróleo, la agroindustria y la informática, para reinvertirlo en investigación en los propios sectores. Simultáneamente, el modelo de apoyo a la actividad científica de los estados, inaugurado por la FAPESP en la década de 1960, se multiplicó prácticamente por todas las unidades que componen la federación.
Las agencias ampliaron su influencia en la década de 1960, cuando el país creó su sistema de posgrado
Para Hernan Chaimovich, docente jubilado de la USP y presidente del CNPq entre 2015 y 2016, Brasil disponía, a comienzos de la década de 2000, de un sistema de apoyo de la ciencia, la tecnología y la innovación financiado por múltiples fuentes y capaz de estimular la investigación tanto en las instituciones públicas como en las empresas privadas. “Nuestra perspectiva indicaba que, a partir de una ampliación de los recursos, la ciencia brasileña iba a dar un salto de calidad”, dice. Sin embargo, esa estructura se debilitó. Por un lado, se desvirtuó la finalidad de los fondos sectoriales y sus recursos: en lugar de empleárselos para proyectos en segmentos de la economía, comenzaron a utilizarse para solventar el sistema en su totalidad, para compensar el recorte en los giros del Tesoro. Y por otro, el FNDCT fue objeto de bloqueos presupuestarios por sucesivos gobiernos. “Solamente hubo un año, 2010, en que el dinero del FNDCT pudo gastarse en su totalidad”, recuerda Glaucius Oliva, quien hasta hace poco formaba parte del consejo directivo del fondo.
La crisis económica de los últimos años tuvo un fuerte impacto en la inversión federal en la ciencia, generando, principalmente, un debilitamiento del CNPq (lea el informe). “La Capes aún conserva un volumen significativo de becas, pero las mismas fueron perdiendo valor con el paso del tiempo y hoy en día no son demasiado competitivas”, dice Baeta Neves. También la Finep, que administra los recursos del FNDCT y sobrevive gracias a un porcentaje de los mismos, tuvo que abandonar su estrategia de invertir recursos no reembolsables en proyectos de innovación en empresas. “El sistema se ha debilitado y aunque los presupuestos recuperen un nivel decente, pasará mucho tiempo antes de poder recuperar su capacidad de articulación”, dice Chaimovich.
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