Menos del 13 % de los municipios brasileños muestran una buena capacidad institucional y disponen de una cantidad razonable de instrumentos legales como para intentar adaptarse a los impactos de los cambios climáticos. Las ciudades con más de 500.000 habitantes, generalmente más ricas, suelen contar, en promedio, con más datos e iniciativas que pueden servir de base o condición previa para la formulación de políticas públicas de adaptación a estas alteraciones que las localidades más pequeñas, de hasta 50.000 habitantes. Estas son algunas de las conclusiones a las que se arribó en el marco de un estudio publicado en julio en la revista científica Sustainable Cities and Society.
El trabajo identificó 25 indicadores sobre la situación de los 5.569 municipios que existían en el país en 2021 y, a partir de estos datos, calculó un índice general de adaptación urbana (UAI, acrónimo en inglés de Urban Adaptation Index). “Este índice mide la capacidad institucional, el potencial de adaptación que presenta un municipio para hacer frente a los cambios climáticos”, explica Gabriela Marques Di Giulio, de la Facultad de Salud Pública de la Universidad de São Paulo (FSP-USP), coordinadora del estudio. “Este potencial es el punto de partida para que las ciudades puedan articular políticas públicas con el foco puesto en la adaptación”.
Los indicadores que conforman el UAI hacen referencia a cinco áreas (vivienda, movilidad urbana, producción local de alimentos y gestión ambiental y de riesgos climáticos). Los cuatro primeros son de carácter adaptativo general y el último tiene en cuenta aspectos relacionados con la capacidad específica de adaptarse y mitigar los impactos derivados del cambio climático. Además de permitir el cálculo del UAI, este enfoque también hace posible elaborar índices específicos para cada una de esas cinco áreas.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPLa ciudad de São Paulo, con sus abultadas desigualdades sociales, obtuvo una buena calificación (0,89), en el índice de adaptación UAILéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
El valor del UAI (y el de los índice específicos) varía entre 0, la calificación más baja, y 1, la más alta. Esta misma metodología fue adoptada en un estudio anterior del mismo grupo, publicado en 2021 en la revista Climatic Change, que abarcó los 645 municipios del estado de São Paulo. Toda la información utilizada para confeccionar el UAI es pública y de acceso abierto, y se extrajo de la edición 2020/2021 de la Encuesta de Información Básica de los Municipios (Munic), realizada por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). El nuevo estudio contó con el apoyo financiero de la FAPESP, del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), de la Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (Capes) y de la Fundación de Apoyo a la Investigación Científica del Distrito Federal (FAPDF).
La capacidad de adaptación de los municipios brasileños es sumamente heterogénea, según muestra el UAI. “Pensábamos que el índice mostraría una diferencia más clara entre los municipios de las zonas más ricas del país, como el sur y el sudeste, y aquellos de las regiones con un IDH [Índice de Desarrollo Humano] menor, como el norte y el nordeste, pero no hemos detectado ningún rasgo muy acentuado de regionalidad”, comenta el climatólogo Roger Rodrigues Torres, de la Universidad Federal de Itajubá (Unifei), de Minas Gerais, coautor del artículo.
Tan solo el 1,4 % de las ciudades obtuvo una puntuación superior a 0,81, dentro del nivel de calificación más alto, y un 11,4 % alcanzó un desempeño que se considera entre razonable y bueno, con un UAI entre 0,61 y 0,8. En el resto de los municipios, el valor del índice fue inferior a 0,6, y más de la mitad obtuvo notas bajas o muy bajas (véase el mapa). El UAI promedio para los 49 municipios brasileños más populosos, con más de medio millón de habitantes, fue de 0,74. En 4.893 ciudades pequeñas, con menos de 50.000 habitantes, el índice se ubicó entre 0,33 y 0,44, un desempeño exiguo. En las capitales estaduales, las puntuaciones finales del UAI variaron significativamente. Las mejores obtuvieron puntuaciones superiores a 0,8, entre ellas Curitiba (0,98), Brasilia (0,95) y São Paulo (0,89). Las peores no llegaron a un UAI de 0,6, y entre ellas figuran Recife (0,46), Boa Vista (0,54) y Aracaju (0,54).
Si los valores del UAI no son muy alentadores para la mayoría de los municipios, la situación es peor todavía cuando se toma en cuenta solamente la puntación relativa a los indicadores que reflejan la existencia (o ausencia) de políticas específicamente orientadas a gestionar los riesgos climáticos. Estos parámetros, en sí muy básicos, miden si una ciudad tiene defensa civil propia; leyes de uso y ocupación del suelo asociadas a la prevención de inundaciones y deslizamientos de tierra; una carta geotécnica para apoyar la planificación urbana, y un plan local para identificar riesgos geológicos y físicos y definir intervenciones e inversiones con miras a minimizar sus impactos.
Tan solo el 4,9 % de los más de 5.000 municipios obtuvo puntuaciones superiores a 0,6 en el índice específico de gestión de riesgos climáticos y el 65 % registró un puntaje inferior a 0,2 (véase el mapa). “Solamente en un 13 % de los casos las ciudades informaron en 2020 que disponían de planes municipales de mitigación de riesgos y un 5,5 % contaba con cartas geotécnicas”, comenta Marques Di Giulio. “Son datos muy preocupantes”.
Un puntaje alto en el UAI no quiere decir que un municipio está bien adaptado para hacer frente al cambio climático: tan solo significa que dispone de datos y mecanismos, tales como leyes de uso y ocupación del suelo y planes de gestión de riesgos ambientales y climáticos a los que puede recurrirse en el proceso de adaptación. En otras palabras, que el municipio ha creado un potencial de adaptación, pero no necesariamente lo utiliza. Los investigadores aún no han encontrado una forma confiable de medir si los municipios emplean en forma eficaz su potencial de adaptación. Una posibilidad consiste en seguir la ruta del dinero: recopilar datos de los municipios sobre la asignación específica de los fondos destinados a combatir y mitigar los efectos de los cambios climáticos y las catástrofes. El problema radica en cómo obtener este tipo de información sobre todos los municipios del país, ya que no es una tarea sencilla.
Justicia climática
En el artículo recientemente publicado, los investigadores seleccionaron dos capitales ‒São Paulo y Brasilia‒ que obtuvieron altas puntuaciones en el UAI, y analizaron minuciosamente su situación. La idea era averiguar si el ese alto puntaje en el índice era una señal de que la ciudad más grande del país y la capital federal efectivamente habían implementado buenas políticas públicas de adaptación climática. “Según los indicadores de capacidad de adaptación que recabamos para nuestro estudio, estas dos ciudades tendrían las herramientas necesarias para diseñar un buen paquete de medidas y adaptarse, pero no lo hacen”, comenta el biólogo Diego Lindoso, del Centro de Desarrollo Sostenible de la Universidad de Brasilia (CDS-UnB). “No todas las iniciativas de adaptación pasan por el poder público, pero su participación es imprescindible para que las políticas públicas tendientes a aminorar los efectos de los cambios climáticos beneficien a todos, y especialmente a los sectores más vulnerables de la población”.
Según el artículo, las políticas públicas para menguar los efectos de los cambios climáticos tienen poco impacto en los barrios paulistas y en las zonas administrativas brasilienses más pobres. Las áreas más carenciadas de ambas ciudades tienen menos áreas verdes (una característica que atenúa los impactos de los extremos climáticos) y concentran los puntos de mayor riesgo hidrogeológico y los casos de deslizamientos e inundaciones. El contraste extremo entre las zonas más pobres y las más ricas en las grandes ciudades puede notarse, por ejemplo, en las dos imágenes de Brasilia que se muestran al principio de este reportaje: Lago Sul, una de las zonas más exclusivas de la capital federal, y la favela Sol Nascente, la segunda más grande de Brasil, solo superada por Rocinha, de Río de Janeiro.
La reducción de las disparidades socioeconómicas dentro de los municipios también es una forma de mejorar la capacidad general de adaptación del ambiente urbano, en donde vive más de un 87 % de los brasileños. “El trabajo del grupo de Gabriela Di Giulio es innovador al realizar el análisis de la capacidad de adaptación en múltiples escalas, no solo a nivel nacional, sino también municipal e intramunicipal”, comenta la ingeniera ambiental Cassia Lemos, del Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (Inpe), quien no tuvo participación en el estudio coordinado por los investigadores de la FSP-USP. “La identificación de barrios más vulnerables a los impactos del cambio climático dentro de los municipios permite orientar las acciones destinadas a la mitigación y la adaptación en forma más eficiente y eficaz. De esta manera, podemos optimizar los recursos financieros con miras promover la justicia climática en el municipio”. Lemos forma parte del equipo del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI), responsable del Sistema de Información y Análisis de los Impactos del Cambio Climático, más conocido como la plataforma AdaptaBrasil.
Para el climatólogo José Marengo, del Centro Nacional de Monitoreo y Alertas de Desastres Naturales (Cemaden), quien tampoco participó en la elaboración del UAI, el índice propuesto por Marques Di Giulio y sus colegas puede constituir un buen parámetro para medir el grado de capacidad adaptativa de los municipios a los cambios climáticos. “Conozco índices similares que utilizan datos ambientales y socioeconómicos para calcular la vulnerabilidad de las ciudades a las catástrofes, tales como los deslaves e inundaciones, pero no su capacidad de adaptación”, comenta Marengo. “Aunque no utiliza datos sobre el clima de los municipios, el índice UAI puede ser útil para la formulación de políticas públicas en esta área”.
Este artículo salió publicado con el título “Riesgo fuera de control” en la edición impresa n° 356 de Octubre de 2025.
Proyecto
Para avanzar con el nexo agua-energía-alimentos con miras a la adaptación a los cambios climáticos (nº 20/005697); Modalidad Ayuda de Investigación – Regular; Convenio Universities New Zealand/Te Pōkai Tara; Investigadora responsable Gabriela Di Giulio (USP); Inversión R$ 31.998,00.
Artículos científicos
Di Giulio, G. M. et al. Advancing adaptation of highly heterogeneous urban contexts for improved distributive climate justice: An analysis of specific and generic adaptive capacities of Brazilian cities. Sustainable Cities and Society. 15 jul. 2025.
NEDER, E. A et al. Urban adaptation index: Assessing cities readiness to deal with climate change. Climatic Change, 13 mayo 2021.
