En los primeros meses de la pandemia, en 2020, Estados Unidos le prohibió a uno de los principales fabricantes de mascarillas del país exportar sus productos e interceptó la compra de un cargamento de 200.000 respiradores artificiales fabricados por China y adquiridos por Alemania, pagando más por los productos y limitando su oferta a otros países. Ante un panorama global signado por el debilitamiento de las relaciones multilaterales, este caso es ilustrativo de las estrategias adoptadas por algunos gobiernos en la lucha contra la propagación del virus Sars-CoV-2, que se han caracterizado por la búsqueda de soluciones a nivel nacional. Como resultado de las investigaciones que llevaron a cabo alrededor de 60 expertos, brasileños y extranjeros, los libros editados por el Observatorio de Salud Global y Diplomacia Sanitaria del Centro de Relaciones Internacionales de la Fundación Oswaldo Cruz (Cris/Fiocruz), apuntan, por otra parte, que desde un principio la pandemia ha impulsado el diálogo entre las instituciones científicas. Y este movimiento se ha visto reflejado en el desarrollo y la aprobación de las vacunas en un período de tiempo muy corto.
“A nivel mundial, las relaciones entre las instituciones científicas se ampliaron durante la pandemia, a diferencia de la lógica que implementaron los países, cuyos diálogos se han caracterizado por las interferencias políticas que menoscabaron la adopción de estrategias cooperativas”, dice el médico Paulo Buss, coordinador del Cris/Fiocruz y organizador de los libros Diplomacia da saúde e covid-19: Reflexões a meio caminho [Diplomacia sanitaria y covid-19. Reflexiones a mitad de camino] (Fiocruz, 2020) y Diplomacia da saúde: Respostas globais à pandemia [Diplomacia sanitaria. Respuestas globales a la pandemia] (Fiocruz, 2021). Según Buss, el contexto de la pandemia actual difiere de coyunturas anteriores que comprendían la lucha contra enfermedades infecciosas, como fue el caso de la poliomielitis. El investigador recuerda que, a pesar de la Guerra Fría y de las tensiones políticas entre la Unión Soviética y Estados Unidos entre las décadas de 1950 y 1990, la cooperación fue posible y las naciones se articularon para difundir la aplicación de vacunas, sumándose a un esfuerzo coordinado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef). “La cooperación internacional fue fundamental para lograr el control de la enfermedad. Tan es así que el continente americano consiguió erradicar la poliomielitis en los años 1990”.
En una estrategia local que posteriormente fue adoptada como modelo en iniciativas internacionales, el jurista Gustavo Santiago Torrecilha Cancio, de la Universidad Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), menciona el protagonismo y la articulación de Brasil en la lucha contra la epidemia del VIH. En 1996, el país aprobó la Ley Federal nº 9.313, declarando obligatoria la distribución gratuita de los medicamentos destinados al tratamiento del sida. A partir de entonces, el Ministerio de Salud multiplicó por siete la inversión en fármacos retrovirales, creó una red logística para la distribución de esos remedios, capacitó a los profesionales médicos para realizar el diagnóstico de la enfermedad y desarrolló una campaña para concientizar a la población sobre sus riesgos y disminuir los prejuicios asociados a la enfermedad, además de mejorar la estructura de los laboratorios públicos y establecer protocolos de tratamiento. “El programa de distribución gratuita de retrovirales en Brasil posibilitó una mejoría en la calidad de vida de los pacientes con sida, desaceleró la propagación de la enfermedad y redujo los costos de hospitalización. La OMS adoptó la iniciativa como modelo por seguirse en las regiones en desarrollo y el país pasó a colaborar técnicamente con otras naciones en la lucha contra la epidemia”, comenta el jurista.
Norberto Duarte / AFP via Getty ImagesProfesional de la salud en el Hospital de Clínicas de San Lorenzo, en Paraguay, protesta contra la falta de medicamentos e insumos para atender a los pacientes con covid-19Norberto Duarte / AFP via Getty Images
Según analizan Buss y Torrecilha Cancio, la pandemia actual estuvo signada en su fase inicial por una “carrera desenfrenada” de los países para acopiar mascarillas, equipos de protección individual y respiradores, “que llegó al punto de parecerse a actos de piratería”, según escribió el investigador de la Fiocruz en uno de los capítulos del libro editado en 2021. En ese texto, Buss describe situaciones en las que funcionarios públicos de los países desarrollados desviaron cargamentos de insumos durante su tránsito por los aeropuertos, cubriendo la oferta de aquellos a quienes estaban destinados los productos, como en el caso antes mencionado de Estados Unidos y los respiradores. Y explica que esa carrera se extendió hasta los primeros meses de 2021, cuando las naciones ricas adquirieron las vacunas en proceso de producción, dando inicio a una distribución desigual de los inmunógenos. “A finales del año pasado, 10 economías avanzadas habían acaparado el 75 % del total de dosis de las vacunas disponibles en el mundo, mientras que algunas naciones en desarrollo siguen teniendo dificultades actualmente para conseguir cantidades mínimas”, comenta Buss.
Aunque la investigación y el desarrollo de las vacunas en gran medida han sido financiados con recursos públicos, dice el médico, se les ha permitido a los monopolios farmacéuticos conservar los derechos de propiedad intelectual. “A raíz de ello, las vacunas se están vendiendo a un precio entre ocho y diez veces superior a su costo de producción”, estima. Desde el punto de vista del investigador, esta asimetría podría haber sido atenuada si la Organización de las Naciones Unidas (ONU) hubiera estipulado, por ejemplo, la inclusión de cláusulas en los contratos con las empresas farmacéuticas para garantizar precios accesibles y el acceso a los datos, conocimientos, tecnologías y la licencia de los productos.
Para Janina Onuki, profesora titular del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de São Paulo (DCP-USP), el multilateralismo vive una etapa de retracción, que se ha visto acentuada a partir de 2010. En su opinión, la ONU, una de las principales instituciones multilaterales, se encuentra estancada en un modelo de funcionamiento que tenía sentido cuando se creó la organización, en 1945, pero que hoy en día presenta problemas de legitimidad. Esto se debe, por ejemplo, a cuestiones como la falta de reformas en su Consejo de Seguridad, cuyo poder de veto actualmente se circunscribe a cinco países: Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, Rusia y China. En cambio, la Organización Mundial del Comercio (OMC), fundada en 1995, ha ganado mayor credibilidad, porque contempla resoluciones consensuadas que incluyen también el voto de los países en desarrollo. “No obstante, a pesar de que la OMC cuenta con mecanismos a través de los cuales pueden reivindicarse con mayor legitimidad los intereses comerciales de las naciones en desarrollo, el poder de las grandes potencias acaba imponiéndose”, comenta. Asimismo, la dinámica de la toma de decisiones por consenso provoca demoras en los procesos y así es como la organización ha ido perdiendo legitimidad. Por otra parte, la politóloga analiza que el ascenso al poder, desde hace alrededor de una década, de gobiernos con un sesgo autoritario en Europa y en Latinoamérica, ha desalentado la cooperación internacional. “Estas coyunturas han llevado a que los países opten por actuar de manera unilateral durante la pandemia”, argumenta.
Sebastian Gollnow / Picture Alliance via Getty ImagesUna cola para vacunarse en la ciudad de Hanau, en AlemaniaSebastian Gollnow / Picture Alliance via Getty Images
Otro factor que ha contribuido al debilitamiento del multilateralismo ha sido el cambio de postura de Estados Unidos en relación con la ONU. Tres años después de abandonar el Consejo de Derechos Humanos, en 2020, tras haber estado afiliado por más de siete décadas y siendo su principal patrocinador, el gobierno estadounidense también anunció su decisión de marcharse de la OMS. Estas iniciativas se han revertido con la asunción del actual presidente Joe Biden, pero sus consecuencias siguen vigentes. “En sintonía con las directrices políticas estadounidenses, Brasil, que históricamente mantuvo una postura de adhesión al multilateralismo, cooperando especialmente con el resto de los países latinoamericanos, pasó a adoptar una postura aislacionista y a mostrar una actitud de desconfianza al respecto de la globalización”, informa Buss, de la Fiocruz.
En 2021, en un intento por tratar de revertir las desigualdades en el acceso a los insumos, productos y equipos, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la OMC se comprometieron a aportar 50.000 millones de dólares a la OMS, que se invertirían en programas para equilibrar la producción, la oferta y la distribución de los insumos hospitalarios, los test y las vacunas. En el marco de esta iniciativa, el G7, que incluye a los países más industrializados –Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, el Reino Unido y Japón–, asumió la responsabilidad de aportar 15.000 millones de dólares de ese total. Con esa inversión, la idea era poder inmunizar a un 40 % de la población mundial en 2021, pero el objetivo no pudo lograrse debido, por un lado, a la concentración de stocks en determinadas naciones y, por otro, a la escasez de vacunas que se ha verificado en 92 países. “Pese al compromiso que había asumido, el G7 finalmente acabó donando efectivamente 1.000 millones de dólares para este fin, un monto muy inferior a la propuesta inicial”, lamenta Buss.
Lucas Silva / Secom-AMEnfermeros transportando dosis de inmunizantes por un afluente del río AmazonasLucas Silva / Secom-AM
Autor de análisis sobre la cooperación entre las naciones de América Latina y el Caribe, el sociólogo Sebastian Tobar, del Cris/Fiocruz y asesor de la Alianza Latinoamericana de Salud Global, también considera que los países han respondido a los retos impuestos por la pandemia con un “letargo diplomático” que contrasta con el alineamiento político registrado hasta la primera década del siglo XXI. Como resultado de la tendencia al debilitamiento del multilateralismo, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) se ha enfrentado a la mayor crisis presupuestaria desde su creación, hace 119 años, con impactos en el protagonismo que debería ejercer en la articulación de una respuesta regional para combatir la pandemia. “A diferencia de otros bloques regionales como la Unión Europea o la Unión Africana, que han buscado negociar vacunas y establecer protocolos comunes para frenar la expansión de la pandemia, las iniciativas de integración regional de América Latina, tales como el Mercado Común del Sur [Mercosur] y el Foro para el Progreso de América del Sur, se limitaron a emitir comunicados y presentaron propuestas aisladas, con escaso potencial de impacto significativo en el panorama epidemiológico de la región”, afirma el sociólogo. Según la OPS, hasta septiembre del año pasado, alrededor de 80 millones de personas habían resultado infectadas con el virus y más de 2 millones murieron por covid-19 en América, cifras que representan el 38% de los casos positivos y el 46 % de las muertes a nivel mundial en ese período.
Al comparar la situación actual con la pandemia de gripe H1N1 de 2009, Tobar recuerda la labor que llevó a cabo la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur), que hizo posible la adquisición conjunta de vacunas, estableciendo un precio tope y definiendo los grupos prioritarios en la campaña de vacunación. “El 95 % de los insumos que necesitan las naciones de la región para producir medicamentos y vacunas se producen en países de altos ingresos. La falta de unión debilita la lucha contra la pandemia”, sostiene. Hasta comienzos de este año, 14 países latinoamericanos registraban una cobertura de inmunización del 70 %, mientras que en otros, el porcentaje equivalente no superaba el 40 %, entre ellos Haití, cuya situación era una de las más precarias. En ese país, menos del 1 % de su población está totalmente inmunizada.
El restablecimiento del multilateralismo
Pese a que la falta de cooperación fue lo que caracterizó a las estrategias gubernamentales de control de la pandemia hasta mediados de 2021, con el paso de los meses ha aumentado la percepción de la necesidad de articulación de los países para combatir la propagación del virus. “Esta tendencia ha propiciado el inicio de la reanudación de las relaciones multilaterales”, dice Onuki, de la USP. Con el objetivo de comprender y acompañar a este movimiento, a principios de 2022 ella pasó a coordinar, en colaboración con otros politólogos de la Universidad Federal de Pernambuco (UFPE), un proyecto financiado por el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) de Brasil tendiente a mapear cómo reconstruir la cooperación internacional en la pospandemia.
Sadak Mohamed / Anadolu Agency via Getty ImagesVoluntarios distribuyen productos de higiene y brindan orientaciones acerca de cómo protegerse del Sars-CoV-2 en el campo de refugiados de Barwako, en Mogadiscio (Somalia)Sadak Mohamed / Anadolu Agency via Getty Images
Asimismo, a finales de 2021 han comenzado a asomar algunas iniciativas conjuntas, especialmente a partir del trabajo de las instituciones científicas. En septiembre, por ejemplo, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) aprobó un plan para ampliar la autosuficiencia sanitaria y fortalecer las capacidades productivas para vacunas y medicamentos en la región. Como parte de esta iniciativa, la empresa Sinergium Biotech, de Argentina, y el Instituto de Tecnología de Inmunobiológicos (Biomanguinhos) de la Fiocruz, fueron seleccionados para la creación de dos centros para el desarrollo y la producción de vacunas de ARN mensajero (ARNm). “La definición de estos centros permitirá aumentar la capacidad productiva de la región para que, una vez listas, las vacunas obtengan la autorización de la OMS para su distribución en los países con poco acceso a los inmunizantes, a través de un fondo administrado por la OPS”, destaca Tobar, de la Fiocruz. Según él, otra propuesta en curso en el seno del Mercosur es la discusión para la adopción de criterios comunes referentes al tránsito entre fronteras, incluyendo normas sobre el período necesario de cuarentena y la realización de test para entrar y salir de estos países.
Tobar resalta que tanto el trabajo de la Fiocruz como el del Instituto Butantan, que tan pronto como se desató la pandemia se asoció al laboratorio chino Sinovac Biotech para diseñar, desarrollar y probar una vacuna para combatir la propagación del virus, hizo que Brasil se convirtiera en uno de los pocos países en desarrollo de todo el mundo que produjo un gran volumen de inmunógenos. Hasta principios de marzo se habían entregado 250 millones de dosis de vacunas contra el covid-19 elaboradas con materia prima importada. “Brasil ha sido incluso uno de los pocos países de América Latina que invirtieron en procesos de transferencia de tecnología para producir vacunas nacionales”, sostiene el sociólogo. Como resultado de esa iniciativa, en colaboración con el laboratorio anglosueco AstraZeneca, la Fiocruz anunció en el mes de febrero el inicio de la producción de la primera vacuna 100 % nacional contra el covid-19. La institución ahora está trabajando en la calificación del inmunizante para poder ofrecérselo a Covax Facility, el mecanismo de solidaridad internacional constituido por la OMS para mejorar la distribución de las vacunas.
Artículo científico
QUINTEIRO, M. E. M et al. Os direitos humanos na diplomacia da saúde: As lições trazidas da cooperação internacional no combate ao HIV/Aids para o enfrentamento à Covid-19. Revista Jurídica. v. 5, n. 62, p. 565-95. 2020.
Libros
BUSS, P. M y FONSECA, L. E. (comp.). Diplomacia da Saúde e Covid-19: Reflexões a meio caminho. Río de Janeiro: Fiocruz, 2020.
BUSS, P. M. y BURGER, P. (comp.). Diplomacia da saúde: Respostas globais à pandemia. Río de Janeiro: Fiocruz, 2021.
