En 1993, la cifra de desastres geológicos, hidrológicos, meteorológicos, climatológicos y geofísicos registrados en el estado de São Paulo fue de 297, y en 2020 han pasado a ser 2.800. La cantidad de municipios afectados por eventos de este tipo también ha aumentado, de 25 registros en 1993 a 283 en 2020, según datos de la Secretaría de Medio Ambiente, Infraestructura y Logística del Estado de São Paulo (Semil). Fundamentales para contrarrestar los efectos cada vez más intensos de la crisis climática, según la organización internacional Gobiernos Locales por la Sostenibilidad (Iclei), menos de 50 municipios brasileños cuentan con planes de adaptación, documentos que recopilan estrategias gubernamentales para hacer frente a los cambios de esta índole. En el estado de São Paulo, además, los planes directores de los municipios se elaboran teniendo en cuenta solamente las series históricas, sin incluir las proyecciones de cambios intensos en las características de los fenómenos climáticos previstos para los próximos años.
El concepto de catástrofe abarca la ocurrencia de eventos adversos, naturales o provocados por el hombre, sobre un ecosistema con un saldo de pérdida de vidas humanas y daños materiales y ambientales, como así también perjuicios económicos y sociales. En el estado de São Paulo, el registro de muertes asociadas a catástrofes comenzó a contabilizarse en 1991, año en el que no se registraron fallecidos, según los datos oficiales del gobierno estadual. En 2020 se registraron 52 muertes mientras que 2009 y 2011 fueron los años con mayor cantidad de víctimas fatales, según la Semil. En tanto, el total de afectados por estos eventos –personas heridas, desalojadas o desaparecidas– sumaron 6.500 en 2020. A su vez, un estudio realizado por el Centro Nacional de Monitoreo y Alerta de Desastres Naturales (Cemaden) indica que 2.200 ciudades brasileñas que concentran el 70 % de la población nacional son vulnerables a los desastres climáticos asociados con las lluvias extremas. Ubatuba y São Sebastião, situadas sobre la costa del estado de São Paulo, están incluidas en esa lista.
Conforme a las proyecciones del informe de 2002 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que para 2050 anticipan que un 68 % de la población mundial vivirá en ciudades, la ingeniera química Jussara de Lima Carvalho, de la Semil, afirma que los municipios con mayor tendencia de crecimiento son los de tamaño medio de los países en desarrollo, como es el caso de Brasil. “El cambio climático seguirá causando impactos en el medio ambiente y nos depara un escenario futuro de eventos cada vez más extremos. Es imprescindible entender el momento actual como una oportunidad para repensar el desarrollo de los ambientes urbanos”, sostiene De Lima Carvalho.
Aunque son pocas las acciones que han ido más allá de los papeles, Brasil cuenta con instrumentos para apoyar a los gestores estaduales y municipales en el diseño de estrategias. Uno de ellos es el Plan Nacional de Adaptación (PNA), instaurado en 2016 con el propósito de atenuar la vulnerabilidad nacional frente al cambio climático. Este documento nacional ofrece orientación a los gobiernos para llevar a cabo la gestión de riesgos en 11 sectores diferentes, entre ellos la agricultura, las zonas costeras y la biodiversidad. “Sin embargo, el PNA no tiene fuerza de ley. Por lo tanto, el desarrollo de acciones queda a criterio de los estados y municipios”, explica el ingeniero civil Ivan Carlos Maglio, del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de São Paulo (IEA-USP). Maglio informa que las primeras iniciativas brasileñas para combatir los efectos de la crisis climática incluyeron actividades de control de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendencia que se modificó, especialmente a partir de 2015, cuando los estudios científicos hicieron patente la necesidad de adoptar medidas de adaptación a estos efectos. Uno de los hitos de este cambio, según Gabriela Marques Di Giulio, docente de la Facultad de Salud Pública de la USP, fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP), que se llevó a cabo ese año. “A partir del momento en que los efectos se materializaron con más fuerza en el día a día de las ciudades, los debates internacionales pasaron a buscar estrategias tendientes reducir las pérdidas y daños asociados a la crisis climática”, explica.
En el estado de São Paulo, el jalón inicial de las políticas de gestión de riesgos y catástrofes fue un plan preventivo elaborado por la dirección de Defensa Civil en 1989, para controlar los deslaves en la zona de Serra do Mar de Santos, Cubatão, Guarujá y São Vicente. En 2009, la Ley nº 13.798 instauró la Política Estadual de Cambios Climáticos. En 2022, el estado aprobó y publicó el Plano de ação climática 2050, que contó con contribuciones de científicos asociados al programa Biota Síntesis, financiado por la FAPESP, que también comprende a miembros de la gobernación del estado. “Propusimos estrategias para promover la restauración ecológica en el estado en áreas urbanas y en los llamados espacios periurbanos”, dice la investigadora.
Ayuntamiento de São SebastiãoPobladores damnificados en São Sebastião, cerca de las casas afectadas por las crecientes y los deslavesAyuntamiento de São Sebastião
Según Marques Di Giulio, esas zonas periurbanas, que representan el 3 % de la superficie total del estado, son muy vulnerables a los impactos climáticos debido a la deforestación, a la presión inmobiliaria y a los asentamientos irregulares. “Al mismo tiempo, cuentan con gran potencial para prestar servicios ecosistémicos”, dice. Los servicios ecosistémicos o ambientales son beneficios que el ser humano puede obtener de la naturaleza a partir del normal funcionamiento de los ecosistemas.
Según afirma el geólogo Claudio José Ferreira, de la Semil, en la actualidad, unos 100 municipios han realizado un mapeo de los riesgos en sus territorios y el estado en su conjunto cuenta al menos con una evaluación regional. “Ahora, resta el desafío de incorporar las proyecciones meteorológicas a estos relevamientos. Estamos apoyando a algunas ciudades en la elaboración de planes de adaptación con este nuevo enfoque”, informa.
Como parte de las iniciativas, en 2020 se creó el programa Municipios Paulistas Resilientes, que en 2022 ofreció capacitación a 12 ciudades para la elaboración de planes de adaptación, entre ellas, Americana, Embu das Artes y Ubatuba. “Uno de los puntos centrales de estos talleres fue poner de relieve la importancia de que los responsables de la gestión incorporen en sus políticas públicas escenarios futuros al cambio climático, que incluyen el aumento de la temperatura de la Tierra y una mayor frecuencia de precipitaciones hasta 2050. Los registros de las series históricas ya no son suficientes para el diseño de acciones eficaces”, subraya De Lima Carvalho. Ocho de las ciudades participantes y el Área Metropolitana de Baixada Santista han concluido el desarrollo de planes de adaptación incorporando estas directrices.
Por otra parte, Ferreira menciona los planes directores instituidos por la Constitución Federal de 1988 regulados por la Ley nº 10.257, de 2001. Según él, hoy en día hay varios municipios que incluyen la gestión de riesgos en sus planes directores, tal como es el caso de Mogi Mirim, que acaba de reformular el suyo: “Sin embargo, las ciudades han incorporado el análisis de riesgo considerando medidas climatológicas hasta 2020, lo que no es suficiente para lidiar con los fenómenos extremos previstos en las proyecciones”, advierte. Al hacer hincapié en la urgencia de invertir en políticas públicas que contemplen escenarios futuros, el geólogo dice que en la década de 1990, las catástrofes ambientales afectaban principalmente la región de Serra do Mar. En los últimos dos años sus efectos se sintieron en más de 500 ciudades de todo el estado, que empezaron a enfrentarse a la erosión, las inundaciones, los deslizamientos de tierra y los anegamientos.
Maglio, de la USP, dice que São Sebastião no cuenta con un plan de adaptación, pero su nuevo plan director, aprobado en 2021, prevé la transformación de 101 focos de asentamientos irregulares en Zonas Especiales de Interés Social (Zeis). El ingeniero, que se desempeñó como asesor en la elaboración del documento, explica que el plan director utilizó datos de 2017 para estimar los riesgos geotécnicos, previendo que las Zeis, con una población de alrededor de 25.000 personas, serán escenario de acciones de emergencia para evitar que se produzcan desastres. “El documento no fue desarrollado teniendo en cuenta los pronósticos. Las vulnerabilidades de estas áreas a los deslizamientos de tierra e inundaciones se acentúan cuando analizamos escenarios futuros”, advierte, citando como ejemplo los planes de adaptación de Santos, Recife, Río de Janeiro, São Paulo y Salvador, en el sentido de incorporar proyecciones.
Las lecciones de bangladés
Aunque reconoce que el atraso en las agendas de adaptación es una constante en ciudades de todo el mundo, el economista y sociólogo Pedro Roberto Jacobi, de la USP, sostiene que a Brasil le falta mayor difusión de una cultura de la prevención. “Los municipios brasileños situados en zonas vulnerables tendrían que invertir, por ejemplo, en sistemas de alerta, como una manera de anticiparse a los fenómenos extremos”, sostiene Jacobi, también presidente del Iclei para América del Sur. Tomando como referencia otras ciudades del sur global que lidian con los efectos de la crisis climática, Jacobi menciona el caso de Bangladés, cuyas tormentas periódicas “dejan a la mitad del país sumergido bajo el agua”. En este sentido, el sociólogo Pedro Henrique Campello Torres, quien desarrolla una investigación posdoctoral en el IEA-USP financiada por la FAPESP, explica que el paso de ciclones y tempestades por el país, ubicado en el sur de Asia, sobre las costas del golfo de Bengala, solía causar un alto número de víctimas fatales, como fue el caso del ciclón Bhola, que en 1970 dejó un saldo de más de 300.000 muertos. Desde entonces, la nación asiática ha implementado acciones de prevención y mitigación de riesgos y catástrofes, con lo cual redujo cien veces la cantidad de fallecidos.
Mamun Hossain / AFP vía Getty ImagesUn vendedor ambulante de plátanos en una calle inundada tras las lluvias torrenciales que se registraron en la ciudad de Sylhet (Bangladés), en 2022Mamun Hossain / AFP vía Getty Images
En los últimos dos años, Bangladés ha destinado aproximadamente un 7 % de su presupuesto nacional a combatir los efectos del cambio climático. Hoy en día, el país cuenta con 14.000 refugios que permiten brindar alojamiento de emergencia a unos 2,4 millones de personas, 50 estaciones meteorológicas y un sistema de alerta que difunde avisos en las mezquitas, por radio, televisión y mensajes de texto y dispone de una red de voluntarios, que se comunican casa por casa. Además, el debate sobre los riesgos climáticos forma parte de los programas educativos en las escuelas. A pesar de los avances, Campello Torres remarca que el país sigue afrontando dificultades para recomponer su infraestructura tras las tormentas.
La sociología de las catástrofes es un campo disciplinario centrado en el análisis de los efectos a largo plazo de los eventos funestos, como así también de sus impactos en la configuración social de territorios, surgido en la década de 1970 en países de Europa y en Estados Unidos, que ha ganado terreno en Brasil a partir del decenio de 1990. Una de sus precursoras, la economista Norma Valencio, de la Universidad Federal de São Carlos (UFSCar), destaca que las contribuciones de esta corriente analítica son esenciales en el contexto actual de agravamiento de la crisis climática. “En los últimos 15 años, las políticas públicas de gestión de catástrofes se basaron en el conocimiento producido por campos tales como la geología, la geografía física, la meteorología y la climatología, que no ponen en primer plano la comprensión, en un amplio espectro temporal, de la estructura y la dinámica social de las localidades susceptibles a riesgos o afectadas”, analiza.
Según Valencio, la sociología de las catástrofes también se ha dedicado a analizar la influencia que ejerce la racionalidad militar sobre la forma en que la principal institución implicada en los eventos de este tipo lidia con ellos: las defensas civiles brasileñas. Desde su creación, en la década de 1990, el sistema de Defensa Civil del país ha delegado los puestos de mando en policías, bomberos u oficiales de retirados de las Fuerzas Armadas. “Las relaciones jerárquicas de mando y obediencia características del ámbito militar crean tensiones en el acervo cultural local, así como en los modos de sociabilización de las comunidades atendidas”, dice. Al estudiar la situación de los refugios en la región serrana de Río de Janeiro tras los temporales de 2011, que dejaron un saldo de más de 900 muertos, el sociólogo Victor Marchezini, del Cemaden, notó que el toque de queda y la presencia de policías armados generaban inseguridad entre los evacuados, especialmente entre las mujeres, temerosas de sufrir acoso sexual. Marchezini coordinó una investigación sobre el personal de Defensa Civil en 1.993 municipios brasileños, constatando la precariedad de recursos financieros y humanos que caracteriza a estas instituciones (lea “As causas pouco lembradas das inundações”, disponible en el sitio web de la revista, en portugués). “En ese estudio, comprobamos que menos del 10 % de las defensas civiles contaban con núcleos comunitarios y que el 80 % de sus agentes eran varones”, informa el sociólogo. Él sostiene que la proximidad con las comunidades es clave para la interpretación de los datos meteorológicos, que deben contextualizarse según las distintas realidades.
Proyectos
1. Gobernanza ambiental de la macrometrópolis de São Paulo frente a la variabilidad climática (nº 15/03804-9); Modalidad Programa de Investigaciones sobre el Cambio Climático Global; Investigador responsable Pedro Roberto Jacobi (USP); Inversión R$ 5.687.318,22.
2. Nuevas modalidades de cooperación científica para la innovación en la gobernanza socioambiental de la macrometrópolis de São Paulo (nº 18/06685-9); Modalidad Beca de posdoctorado; Investigador responsable Pedro Roberto Jacobi (USP); Beneficiario Pedro Henrique Campello Torres; Inversión R$ 668.947,23.
3. Biota Síntesis ‒ Núcleo deanálisis y síntesis de soluciones basadas en la naturaleza (nº 20/06694-80); Modalidad Programa Biota ‒ Núcleos de investigación orientada a los problemas en São Paulo; Investigador responsable Jean Paul Walter Metzger (USP); Inversión R$ 3.656.164,10.
4. Métodos de investigación multidisciplinaria en contextos de riesgos y catástrofes. Contribuciones al diseño de sistemas de alerta centrados en la gente y en las múltiples amenazas (no18/06093-4); Modalidad Beca de posdoctorado; Investigador responsable Victor Marchezini (Cemaden); Inversión R$ 247.301,50.
5. Consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el contexto de enfrentamiento de catástrofes (CODeS). Herramientas computacionales en el análisis integral de datos (nº 22/09136-1); Modalidad Ayuda de Investigación ‒ Programa eScience y Data Science – Regular; Investigadora responsable Norma Felicidade Lopes da Silva Valencio (UFSCar); Inversión R$ 102.617,59.
Artículos científicos
COUTINHO, S. M. V. et al. Adaptação às mudanças climáticas no Brasil: Complexidade, incertezas e estratégias existentes. Revista ClimaCom. 8, 20. 2021.
DI GIULIO, G. et al. Bridging the gap between will and action on climate change adaptation in large cities in Brazil. Regional Environmental Change. 19, p. 2491-502. 2019.
Libros
TORRES, P. H. C y JACOBI, P. R. (ed.). Towards a just climate change resilience. Suiza: Palgrave Macmillan, 2021.
MARCHEZINI, V. (org.). Diagnóstico de capacidades e necessidade municipais em proteção e defesa civil. Brasilia: Ministerio de Desarrollo Regional, 2021.
VALENIO, N. et al. Abandonados nos desastres: Uma análise sociológica de dimensões objetivas e simbólicas de afetação de grupos sociais desabrigados e desalojados. Brasilia: Consejo Federal de Psicología, 2011.
Informe
World Cities Report 2022 – Envisaging the future of cities. united nations human settlements programme (UN-Habitat), 2022.
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