MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira Salles
Construcción de la sede del Congreso en Brasilia (1959)MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira SallesEl régimen presidencialista, en un sistema federativo, asociado a una legislación electoral que prevé el voto proporcional en listas abiertas, impide aparentemente el ejercicio de la plena democracia en Brasil, y constituye la raíz del clientelismo e incluso de la corrupción. En el caso de Brasil, esa tríada perversa, en la visión de los muchos estudiosos de la política del país, explicaría la dificultad de los gobiernos para implementar políticas distributivas, por ejemplo, teniendo como resultado a menudo una parálisis decisoria. Pero un proyecto temático llevado adelante con el apoyo de la FAPESP indica que las cosas no son precisamente así. Al menos no lo son desde la Constitución de 1988.
“El fortalecimiento del poder legislativo del ejecutivo neutralizó los efectos de esas características sobre la capacidad del gobierno para implementar políticas de interés general enfatizados en la literatura institucional”, dice Argelina Cheibub Figueiredo, del Instituto de Estudios Sociales y Políticos (Iesp) de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (Uerj).
Esta investigación empezó en 1997, bajo la coordinación de Cheibub, en ese entonces en la Universidad de Campinas (Unicamp), y Fernando Limongi, de la Universidad de São Paulo (USP), junto a investigadores del Centro Brasileño de Análisis y Planificación (Cebrap). Comparando los distintos gobiernos presidencialistas de los períodos entre 1946 y 1964 y del posterior a la Constitución de 1988, los estudiosos constataron que, en el actual momento de la democracia brasileña, el poder decisorio se caracteriza por un alto grado de delegación del Congreso al Ejecutivo y, dentro del Congreso, de los legisladores a los líderes partidarios, explica Cheibub.
El presidente tiene la exclusividad de la iniciativa para proponer medidas en tres áreas fundamentales: administrativa, presupuestaria y fiscal. “Y solicitar tratamiento de urgencia para los proyectos de leyes que presenta, asegurándose la prioridad en la definición de la pauta del Legislativo”. Posee autoridad para promulgar decretos con fuerza de ley y de vigencia inmediata, por medio de las llamadas medidas provisorias. Con todo, este poderoso instrumento legislativo debe pasar por la aprobación del Congreso, que puede enmendar o rechazar la iniciativa del gobierno. “El presidente no puede ignorar la voluntad del Legislativo”, afirma Cheibub.
El Congreso, a su vez, está altamente centralizado alrededor de los líderes de los partidos, que ejercen un rígido control sobre la agenda del Legislativo: definen el calendario de votaciones de los proyectos, toman decisiones sobre las votaciones nominales y las presentaciones de enmiendas y velan por el orden de la pauta. “El reglamento interno beneficia especialmente a los líderes de los partidos más grandes”, subraya Cheibub.
Las primeras conclusiones del proyecto temático intitulado Instituciones Políticas, Estándares de Interacción Ejecutivo-Legislativo y Capacidad Gobernativa salieron publicadas en la edición 49 de la revista Pesquisa FAPESP, en diciembre de 1999. En aquel momento, los investigadores ya constataban que la concentración de poderes en el Ejecutivo era institucional, lo que caracterizaba a un sistema distinto del “presidencialismo imperial” de base personalista, tenido como característico de los sistemas políticos de Latinoamérica, tal como escribiera el reportero Ricardo Aguiar. En el transcurso de los 13 años siguientes, nueva información echó aún más luz sobre el sistema brasileño de gobierno.
Para derribar mitos
Las reglas constitucionales y los reglamentos del Legislativo les asignan tanto al presidente como a los líderes partidarios del bloque oficialista medios como para inhibir iniciativas individualistas de los diputados. “La centralización del poder decisorio tiene efectos sobre el funcionamiento y sobre los resultados de la actual experiencia democrática brasileña”, comenta Cheibub. Y suministra pruebas: entre 1998 y 2007 –esta última fecha, al comienzo del segundo mandato del presidente Luiz Inácio Lula da Silva–, el índice promedio de aprobación de proyectos presentados por el ejecutivo fue del 75,08%. “Solamente durante la administración Collor de Mello, quien gobernó sin tener mayoría en el Congreso, ese índice se ubicó muy por debajo de los demás”, compara.
MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira Salles
Últimos retoques en la rampa del Congreso Nacional para su inauguración (1960)MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira SallesEstos resultados indican que la centralización del poder de decisión en el Ejecutivo, compartida con los líderes partidarios del Legislativo, puede neutralizar los efectos del federalismo, de la legislación electoral y del presidencialismo. “Brasil ha ido echando por tierra diversos mitos paulatinamente. La centralización otorga margen para que se efectivicen políticas nacionales, incluso de redistribución de renta, y que se implementen medidas de combate contra la inflación, una política difícil. En la actualidad, los intereses nacionales se superponen a los intereses locales.”
Esta nueva cara del presidencialismo en Brasil poco difiere de las del régimen parlamentarista. “Ya en los años 1990, el parlamentarismo era considerado una forma superior de gobierno: ese régimen funde ambos poderes y elimina conflictos. En cambio, en el presidencialismo, las bases electorales del Ejecutivo (nacionales) y las del Legislativo (locales), sumadas a la autonomía del presidente para armar su gabinete, generarían un conflicto intrínseco al sistema de gobierno. Con todo, si el presidente pretende gobernar, necesita el apoyo del Legislativo”, compara. Sucede que los actores políticos son racionales, tienen el objetivo de lograr un gobierno efectivo y buscan cooperación mediante coaliciones.
“De la misma manera que los primeros ministros, los presidentes brasileños forman coaliciones partidarias a los efectos de obtener el apoyo del Legislativo a sus iniciativas”, afirma Chaibub. Este compromiso se traduce en una participación efectiva en el gobierno, lo cual incluye el control de los ministerios. “Hubo coaliciones en todos los períodos constitucionales, de 1946 a 1964 y a partir de 1988, y esto viene consolidándose con el compromiso cada vez mayor de los partidos que están en el gobierno.”
Cynthia Brito
Manifestación de mujeres por elecciones directas delante del Congreso Nacional (1984)Cynthia BritoLas coaliciones de gobierno formadas desde el comienzo de la redemocratización se alineaban predominantemente a la derecha del espectro ideológico, hasta el gobierno de Lula da Silva”, subraya la investigadora. “En cuanto asumió el gobierno, el Partido de la Socialdemocracia Brasileña (PSDB), aliado al Partido del Frente Liberal (PFL), pasó a contar con el apoyo del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) y, en 1996, también con el del Partido Progresista Brasileño (PPB). En aquel período, la alianza iba del centro hacia la derecha, y el gobierno terminó pautándose más por la agenda del liberal PFL que por la socialdemócrata. La izquierda estaba en la oposición”, analiza. En 2001, cuando el PFL salió del gobierno para disputar la presidencia de la República, la alianza se rompió. En 2002, Lula da Silva ganó las elecciones aliado a la derecha, del Partido Liberal (PL). “El Partido de los Trabajadores (PT) se percató de que sin alianzas no gobernaría”. La oposición, dice, estaba en el centro.
Las coaliciones mayoritarias
Tanto Fernando Henrique Cardoso como Lula da Silva buscaron formar alianzas mayoritarias, con coaliciones multipartidarias para votar reformas constitucionales, que exigen el quórum de los tres quintos del Congreso.
Cuando la coalición se muestra unida, es decir, cuando todos los líderes apuntan su voto positivo, los legisladores oficialistas votan junto a sus líderes. En el período analizado, el promedio de votos favorables a las propuestas del gobierno fue del 91,1%. “Ese apoyo no varió con los diferentes presidentes”, sostiene Cheibub. Cuando la coalición está dividida, ese promedio cae al 66%. “El apoyo al gobierno no es incondicional”. Y eso sucede en general cuando los líderes partidarios se manifiestan contrarios a la aprobación de algún proyecto. “Es el apoyo del partido lo que asegura el voto del bloque”, concluye.
Las derrotas suceden cuando no se sellan acuerdos con los bloques. Collor de Mello, por ejemplo, quien gobernó sin coalición mayoritaria –y sin el apoyo del PMDB–, perdió 14 de 61 votaciones que requerían mayoría simple. Cardoso, en cambio, perdió 11 entre 205 votaciones en temas que dependían de quórum simple. En las 222 votaciones de temas constitucionales –tres quintos de los votos del plenario– sufrió solamente 18 derrotas.
Durante su primer mandato, Lula perdió 10 de 182 votaciones, y ocho entre las 134 que exigían quórum ordinario. “El rol de los partidos se torna cada vez más importante. La estructura del sistema político brasileño es actualmente la misma de los países parlamentaristas multipartidarios”, concluye.
El presidencialismo de coalición no es una exclusividad brasileña. “Los países del Latinoamérica están volviéndose multipartidarios”, constata. Para entender los distintos sistemas, es necesario hacer comparaciones.
“Iniciamos un trabajo sobre gobiernos minoritarios en Latinoamérica y constatamos que surgen dificultades para hallar detalles sobre aspectos institucionales. Empezamos a organizar un consorcio de investigadores para montar un banco de datos. Estamos recabando datos de 14 países, con información sobre la formación de gabinetes desde 1980. Lo difícil es encontrar el partido de los ministros. Consultamos hasta en Facebook para encontrar respuestas”, comenta. El gran obstáculo, explica, radica en que en el presidencialismo no siempre el ministro ocupa el cargo por la cuota que le corresponde al partido.
El proyecto
Instituciones Políticas, Estándares de Interacción Ejecutivo-Legislativo y Capacidad Gobernativa (nº 2005/56365-0) (2006-2010); Modalidad Proyecto Temático; Coordinadores Fernando de Magalhães Papaterra Limongi – USP y Argelina Maria Cheibub Figueiredo – Unicamp; Inversión R$ 110.000,00
Artículos científicos
FIGUEIREDO, A. 2007. Government Coalitions in Brazilian Democracy. Brazilian Political Science Review. v. 1, n. 2, p. 182-16, 2007.
FIGUEIREDO, A. et al. Political and Institutional Determinants of the ejecutive’s Legislative Success in Latin America. Brazilian Political Science Review. v. 3, n. 2, p. 155-71, 2009.
De nuestro archivo
Diputado profesional – Edición nº 169 – marzo de 2010
El presidencialismo hace que sea fácil gobernar – Edición nº 49 – diciembre de 1999
