La pandemia ha puesto de manifiesto las fallas del saneamiento básico en Brasil: para poder quedarse en casa durante la cuarentena y lavarse permanentemente las manos es necesario disponer de acceso al agua corriente, algo que no siempre es habitual en un país donde muchos todavía dependen de camiones cisterna y conviven con las alcantarillas a cielo abierto. Aunque el 85,5% de la población dispone de agua corriente, las conexiones cloacales solo llegan al 53%, y del total de esas aguas residuales, tan solo el 46% es tratado. Aproximadamente el 40% de los municipios brasileños no cuenta con conexiones cloacales, según datos registrados por la Investigación Nacional de Saneamiento Básico (PSNB), del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), divulgada en el mes de julio.
En junio, el Senado Federal aprobó cambios profundos en el marco legal del saneamiento básico, que data del año 2007 (Ley nº 11.445). Basada en dos decretos provisorios de 2018, que caducaron sin tratamiento legislativo, la Ley nº 14.026 actual se sustenta en análisis económicos que apuntan a explicar el fracaso de los intentos sucesivos de universalización del saneamiento en Brasil, tal como estaba previsto en el Plan Nacional de Saneamiento Básico (Plansab), un documento de 2013 destinado a orientar las políticas públicas del sector que fue actualizado en 2019. Las causas probables de este fracaso figuran en diagnósticos como los elaborados, por ejemplo, por investigadores del Centro de Estudios en Regulación e Infraestructura de la Fundación Getulio Vargas (FGV Ceri). En el artículo “The governance of water and wastewater provisions in Brazil: Are there clear goats?”, los estudiosos apuntan a la falta de metas concretas, la inseguridad jurídica y la ausencia de capacidad administrativa de los municipios.
La ineficiencia del sistema entra en ruta de colisión con la racionalidad económica. Los cálculos efectuados en 2013 por el economista Célio Hiratuka, del Instituto de Economía de la Universidad de Campinas (IE-Unicamp), indican que una inversión de 1.000 millones de reales en saneamiento produce: “a) un incremento de 1.700 millones de reales en el valor productivo de la economía; b) una expansión de 245 millones de reales de la masa salarial, de 355 millones de reales de excedente operativo bruto y de 139 millones de reales en impuestos directos e indirectos, y c) la generación de 42 mil nuevos empleos directos e indirectos en toda la cadena productiva”. Por eso, añade el economista Marco Antonio Rocha, del Núcleo de Economía Industrial y de la Tecnología (Neit) del IE-Unicamp, “sería una buena política económica aumentar la inversión pública en ese sector, principalmente sin perder de vista que la inversión en saneamiento básico contempla una fuerte inducción de empleo e ingresos y genera una reducción de otros gastos públicos, como es el caso de la inversión en salud”.
Con todo, el saneamiento es uno de los servicios públicos que menos han avanzado en Brasil, si se lo compara con educación, salud y telecomunicaciones. El Plansab prevé la universalización de los servicios de agua y alcantarillado para 2033, lo que requeriría una inversión anual superior a 25 mil millones de reales, según los cálculos del gobierno. Entre 1998 y 2018, la asignación de recursos para ese sector pasó de un promedio de 5 mil millones de reales antes de 2007, a 13 mil millones de reales por año, pero el avance de la red continúa siendo lento. Uno de los motivos de ello es la escasa efectividad del gasto, explica Juliana Smiderle, investigadora del FGV Ceri. “Muchas obras realizadas en el marco del PAC [Programa de Aceleración del Crecimiento] no fueron concluidas en el tiempo estipulado. Además, las pérdidas de agua aún son altas, por encima del 35%, lo que sugiere una falta de incentivo a la eficiencia”, sostiene.
La reforma que modificó el marco legal del saneamiento tiene entre sus propósitos la atracción de inversiones privadas hacia el sector. Hoy en día, el 7% de la población vive en áreas donde la concesión del servicio está a cargo de iniciativas privadas. Las compañías estatales de saneamiento básico (Cesb), responsables de la mayor parte de los servicios de saneamiento en el país, fueron creadas en el marco de la primera ley nacional para el sector, el Plan Nacional de Saneamiento (Planasa), de 1971.
Una de las maneras a través de las cuales la nueva ley pretende incrementar la participación privada consiste en abolir los que se denominan “contratos de programas”, por medio de los cuales los municipios delegaban a una de esas compañías estaduales la prestación del servicio sin necesidad de llamar a licitación. Con la nueva ley, la licitación será obligatoria y las estatales deberán competir con las empresas privadas. “El problema mayor son las metas. Muchos de esos contratos eran antiguos y sus objetivos estaban mal definidos”, dice Smiderle. Según ella, los contratos de concesión deben ser Smart, acrónimo en inglés que significa objetivos específicos, mensurables, alcanzables, realistas y de duración determinada. Un punto clave de la ley aprobada recientemente es la obligación de que los contratos deban definir metas claras, en concordancia con el Plansab.
Otro problema eran las limitaciones de los municipios pequeños, que no contaban con un plantel técnico ni con los recursos para fiscalizar y regular el desempeño de las concesionarias. Smiderle estima que uno de los posibles motivos para la escasa presencia de capitales privados en el sector es la dificultad que tienen las localidades menores para llamar a una licitación. Para abreviar ese proceso, la nueva ley facilita la creación de consorcios mediante los cuales los municipios puedan licitar en conjunto, repartiéndose los costos e incrementando el interés de la empresa en el área concesionada. La ley también prevé la creación de la Comisión Interministerial de Saneamiento Básico (Cisb), cuya función consistirá en articular las inversiones en el país. Una de las modificaciones es el aumento de las responsabilidades de la Agencia Nacional de Aguas (ANA), que pasará a llamarse Agencia Nacional de Aguas y Saneamiento Básico.
Las mayores críticas a la intervención del capital privado parten del principio que plantea la inconveniencia de tratar al agua y los desagües como mercaderías, porque esto puede redundar en un aumento de las tasas, la exclusión de las poblaciones de menores recursos y la profundización de las desigualdades. Rocha explica que la función de la empresa pública debe entenderse desde una perspectiva más amplia que la mera prestación del servicio. “Las estatales asumen la función de una política pública que, por definición, no puede mercantilizarse”, dice, citando la redistribución de los recursos y la posibilidad de recurrir a subsidios. Actualmente, algunos estados sostienen un estatus híbrido, dado que sus empresas estaduales operan siguiendo las reglas de una gestión corporativa, llegando a cotizar en la bolsa de valores. Esta es la realidad que se vive en São Paulo (Sabesp), Minas Gerais (Copasa) y Paraná (Sanepar).
Léo Ramos ChavesSegún el economista Carlos Saiani, del Instituto de Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de Uberlândia (Ieri-UFU), existe una tendencia al aumento de las tarifas, pero el motivo es que “parte de los proveedores públicos cobra tasas inconsistentes, o ni siquiera las cobran”. Para Saiani, a partir de una definición de las metas de inversión y subsidios allí donde fueran necesarios, “las desigualdades en el acceso tenderían a disminuir, puesto que son considerables en las prestaciones públicas, algo que la crítica suele ignorar”. Para Smiderle, el problema no radica en que se considere al saneamiento y al alcantarillado como mercaderías o no, sino en proporcionar un marco legal en el cual el servicio se provea efectivamente. “Lo importante no es si la empresa es estatal o privada, sino si la población tiene acceso al agua corriente y si las aguas residuales están siendo tratadas”, sintetiza.
El economista Paulo Furquim de Azevedo, del Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper), en São Paulo, compara el desempeño de los proveedores privados y públicos a partir de los diferentes intereses que movilizan a cada uno: para los primeros, la ganancia; en el caso de los segundos, los votos, dado que en mayor o menor grado operan bajo el control de alcaldes y gobernadores. Y estima que la seducción de inversores privados generará un mayor impacto sobre las aguas residuales que en el del agua. “El sesgo de los administradores públicos hacia el suministro del agua corriente en detrimento de las inversiones en cloacas es notorio. Eso ocurre, posiblemente, porque el rédito electoral asociado a la provisión del servicio de agua corriente es mayor que el del alcantarillado”, dice.
La operación privada de los servicios de saneamiento reviste dificultades operativas, porque solo pueden funcionar cuando existen leyes, fiscalización y una planificación cuidadosa. Al contrario de los bienes de consumo, tales como los electrodomésticos, la vestimenta o los alimentos, no resulta sencillo garantizar la competencia. En un comercio, es fácil escoger entre distintas heladeras de varias marcas. Pero el agua no puede suministrarse por distintas redes de cañerías según la operadora. La competencia tiene lugar en la licitación. El municipio publica el pliego para la elección de la empresa que proveerá el servicio durante un período determinado. En esa instancia se definen los requisitos que deben cumplirse. Cuando la empresa ganadora de la licitación comienza a operar, la función del gobierno pasa a ser la de regular y fiscalizar.
Pero, ¿cómo se puede garantizar que el contrato se cumplirá en todos sus términos? ¿Cómo hacer que el negocio del agua corriente y del alcantarillado sea rentable, manteniendo las tarifas en un nivel que la población pueda pagarlas, más que nada en el caso de un país tan vasto y desigual como Brasil? ¿Qué se puede hacer en coyunturas de crisis, tales como una pandemia o una sequía prolongada, para evitar daños en la población, sin que el negocio de la prestadora se torne inviable?
Para todos los sectores de los servicios públicos, desde la electricidad al transporte, estas cuestiones ocupan a economistas, juristas y otros investigadores desde hace décadas, en busca de diseñar ordenamientos institucionales que, al mismo tiempo, sean eficientes y justos. “Por ejemplo, cuando decimos que la tarifa es más alta donde el proveedor es una empresa privada, debemos recordar que en el precio del proveedor estatal no siempre están incluidos todos los costos”, advierte Smiderle. Por otra parte, para evitar que el agua sea demasiado cara para la población, la legislación brasileña incluye el principio de “moderación de las tarifas”, que impide los aumentos abusivos.
También contempla tasas sociales y la posibilidad de acceso a subsidios para las regiones más pobres. La supervisión de la ANA, la labor de la Comisión Interministerial y la unificación de las metas apuntan a asegurar que los contratos firmados de aquí en más tengan un nivel aceptable dentro de las ambiciones de universalización y en cuanto a la política tarifaria. Sin embargo, según el análisis del FGV Ceri, la unificación de las metas es poco factible, ya que “puede afectar la atracción de inversores y/o la moderación tarifaria en ciertas áreas, especialmente en aquellas con baja capacidad de pago y alta necesidad de inversiones”. El análisis apunta también al riesgo de atraer a inversores que, ante la incapacidad de cumplir la meta, busquen renegociar los contratos en términos menos rigurosos.
“¿El sector privado estará en condiciones de erogar 700 mil millones de reales en un plazo de 13 años? Si lo logra, ¿cuál será la tarifa para la prestación del servicio? Habrá que tener cuenta que la rentabilidad esté aseguradas para que el sector del saneamiento sea atractivo y pueda alcanzar ese nivel de inversiones durante la próxima década”, dice Rocha. En el plano internacional, la dificultad surge en la cantidad significativa de privatizaciones que fueron revertidas. Según el estudio Reclaiming public services, de la consultora holandesa Transnational Institute, entre 2000 y 2016, hubo 267 ciudades que recuperaron la gestión de los servicios de agua y alcantarillado en todo el mundo. El trabajo intitulado Remunicipalização dos serviços de saneamento básico, publicado en 2018 por la consultora GO Associados, del economista Gesner Oliveira, de la Escuela de Administración de Empresas (Eaesp) de la FGV y expresidente de la estatal Sabesp, evaluó diversos casos de reestatización, arribando a la conclusión de que hay diferentes causas para el retorno al proveedor estatal. Entre ellas figuran las tarifas demasiado altas para el consumidor o demasiado bajas para las empresas, los contratos con información insuficiente y una regulación ineficaz. Pero también se da el caso de que sencillamente el contrato llegó a su fin y las ciudades, titulares del servicio, consideraron que están en condiciones de prestarlo por sí mismas.
El caso brasileño es diferente porque el poder público no está en condiciones de realizar inversiones por cuenta propia “ni siquiera con financiación, porque los recursos también están disminuyendo con la crisis”, dice Saiani. Por eso, estima el economista, “la opción por la concesión redundará necesariamente en mayores inversiones”. Saiani sostiene que este aumento de la inversión tendrá un impacto directo sobre indicadores importantes tales como los de la salud, con la condición de que los contratos de concesión y las regulaciones presten “especial atención a los parámetros de calidad, dado que el proveedor privado, para reducir los costos e incrementar los beneficios, puede disminuir la calidad o no invertir en ello”, dice. Azevedo explica también que la intervención del sector privado podría tener un impacto positivo sobre la desigualdad. En un estudio reciente que aún no ha sido publicado, el economista llega a un resultado en el cual la concesión privada “se asocia a un incremento de 6,1 puntos porcentuales en el acceso a los desagües cloacales, lo que representa un aumento de un 26%”, particularmente en los municipios en condiciones más desfavorables.
La dificultad brasileña para asegurar el derecho al saneamiento también agrava la desigualdad característica del país, señala Leo Heller, investigador de la Fundación Instituto Oswaldo Cruz (Fiocruz) y docente de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG). Esta desigualdad tiene múltiples dimensiones. Es regional: mientras que el 91% de la población del sudeste dispone de una red de agua corriente, en el norte solo llega al 57%; es social: en todas las regiones del país, los suburbios y las favelas padecen los desagües a cielo abierto; es territorial: el saneamiento rural es precario, con tan solo el 11% de la población con provisión de red de agua corriente y un 0,8% de redes cloacales; y es de género, porque las mujeres aún deben encargarse de la mayor parte de las labores que exigen contacto con el agua, apunta el informe Mulheres e saneamento, del Instituto Trata Brasil.
Léo Ramos Chaves
Agua corriente: mientras que el 91% de la población del sudeste tiene acceso a ella en su casa, en el norte solo lo tiene el 57%Léo Ramos Chaves“Está claro que la gente que más padece por la falta de agua es más vulnerable: tanto quienes viven en asentamientos precarios, en situación de calle, como quienes no cuentan con tanque de agua y quedan a merced de un abastecimiento intermitente”, dice Vanessa Empinotti, docente de la Universidad Federal del ABC (UFABC). En marzo, cuando comenzó el aislamiento social en Brasil, los dirigentes de varias regiones del país presentaron listas de reivindicaciones al poder público para ayudar a los barrios de las periferias y a las favelas a transitar la cuarentena. Como respuesta a ello, varios estados adoptaron medidas tales como la suspensión de los cortes del suministro de servicios durante la pandemia, según el estudio intitulado “El covid-19, la falta de agua en las favelas y el derecho a la vivienda en Brasil”, del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea).
“Al analizar el caso del saneamiento, podemos ver la desigualdad en Brasil en toda su dimensión”, resume el investigador. En un estudio que se llevó a cabo en 2019 para la Organización Panamericana de la Salud (Opas), Heller, que es relator especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para el derecho humano al agua y al saneamiento básico, abordó las diferentes dimensiones de la desigualdad, comparando los hogares en los estados ricos, de las familias blancas y urbanas, con los hogares de los estados pobres, compuestos por familias negras y rurales. En los primeros, el acceso al tratamiento de las aguas residuales es del 92%; en los segundos, del 16%, una diferencia de 76 puntos porcentuales. “¿Por qué existe una desigualdad tan marcada? Es el resultado de las políticas públicas que históricamente se implementaron, pautadas según la viabilidad económica”, explica. En el estudio, Heller señala que la lógica de la viabilidad económica guió incluso la planificación en la década de 1970, cuando se crearon las compañías estatales. El resultado fue una expansión desigual del acceso al agua y a alcantarillado, en la que las favorecidas fueron las regiones más ricas. Para el investigador, las modificaciones a la ley de saneamiento respaldan ese abordaje. También apunta que los consorcios municipales, si bien constituyen una buena idea, por ahora no han logrado resultados satisfactorios en Brasil.
En la cuestión del saneamiento convergen diferentes dimensiones de las políticas públicas. Esta convergencia se trasluce en la amplia definición nacional del concepto, tanto en la ley de 2007 como en su actualización. Abarca el suministro de agua potable, cloacas, la limpieza urbana, el manejo de los residuos sólidos y el drenaje de aguas pluviales. “Se trata de una denominación específicamente brasileña, que tiene sentido, pero que no se usa en otros países”, señala Heller. “Lo que tienen en común esas dimensiones es que son intervenciones sobre el entorno físico, con miras a promover la salud”, añade.
Si se tiene en cuenta el volumen de agua tomada de las fuentes naturales, el de los residuos cloacales producidos diariamente y la necesidad de construir represas y redes de distribución por cañerías, el saneamiento está directamente vinculado con el medio ambiente. El suministro de agua tiene relación directa con el manejo de los recursos hídricos y la recolección de aguas pluviales constituye un elemento que vincula al saneamiento con el urbanismo. Esta conjunción de aspectos hace del saneamiento “el mayor avance en salud pública del último siglo”, tal como se expresa en el libro editado por los investigadores Rita de Cássia Franco Rêgo y Maurício Lima Barreto, ambos de la Universidad Federal de Bahía, y Cristina Larrea-Killinger, de la Universidad de Barcelona.
Aunque parezca evidente, el vínculo entre saneamiento y salud pública ha sido más estrecho: a comienzos del siglo XX, el médico sanitarista Geraldo Horácio de Paula Souza, quien se doctoró en la Universidad Johns Hopkins, en Estados Unidos, trabajaba en el Instituto de Higiene de São Paulo, que se encargaba de planificar los sistemas de agua potable y alcantarillado a partir de la salud pública, relata la socióloga Cristina de Campos, de la Universidade São Judas Tadeu, de São Paulo. La planificación operaba sobre dos ejes: por un lado, los médicos sanitaristas; por otro, los ingenieros. “Esos profesionales se desempeñaban en campos muy amplios: desde el control del agua y el alcantarillado en las ciudades hasta el monitoreo de las enfermedades en el territorio del estado”, resume De Campos.
Posteriormente, el panorama se invirtió. “El campo de la ingeniería se hizo cargo del tema de la gestión hídrica como algo de su competencia exclusiva. Ese campo no se abrió al diálogo con otros, como la ecología, sino a través de la presión que ejercieron movimientos sociales emergentes”, dice la economista Norma Valencio, vicecoordinadora del Núcleo de Estudios e Investigaciones Sociales en Desastres de la Universidad Federal de São Carlos (Neped-UFSCar). Ese fue el período de las grandes represas y estaciones de tratamiento, que buscaban formas de abastecer a las metrópolis que crecían rápidamente.
La situación empezó a cambiar nuevamente en las últimas décadas, con el afianzamiento de las investigaciones interdisciplinarias que profundizan el vínculo entre los diferentes aspectos del saneamiento. Las circunstancias históricas también fueron determinantes, dado que uno de los efectos contemplados del calentamiento del planeta es el aumento de los episodios de estrés hídrico, lo que hace de la crisis ambiental el principal telón de fondo para la legislación concerniente al saneamiento.
La crisis climática está presente constantemente en las páginas del Plansab, que promueve la articulación con el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNA). El propio Plansab incluye en una lista de los paradigmas del saneamiento en el sigloXXI “la sostenibilidad, la gestión integral de las aguas urbanas, el saneamiento ecológico, el reciclado y la lucha contra los cambios climáticos globales”. Una de sus metas consiste en “reducir significativamente” para 2030 la cifra de muertes por catástrofes ligadas al clima.
En efecto, las inundaciones y los deslizamientos del terreno serán más frecuentes y, simultáneamente, las sequías y la merma del flujo hídrico serán habituales, generando nuevos retos para la gestión del suministro de agua y alcantarillado. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que dentro de cinco años, la mitad de la población mundial vivirá en áreas bajo un pronunciado estrés hídrico. En vista de este escenario, la exigencia a la que se verán sometidos los proveedores de los servicios de saneamiento, tanto privados como públicos, se vislumbra más intensa. “La dinámica, tanto de las relaciones socioambientales como sociopolíticas, apunta que sobrevendrán y se expandirán crisis que se consideraban por separado”, advierte Valencio. “Estamos experimentando un desastre a escalas múltiples. Me temo que la crisis hídrica venga a empeorar el panorama”.
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