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POLÍTICAS PÚBLICAS

Impuesto ecológico

Un estudio muestra el impacto de conceder recursos extras a las ciudades que poseen áreas de preservación

Unidade de conservación en Caruaru, Pernambuco

Janaina Pepeu / SETUR Caruaru

Un grupo de investigadores de las universidades de São Paulo (USP) y Duke, en Estados Unidos, comprobó la eficacia de un tipo de legislación fiscal que premia económicamente a los municipios que poseen unidades de conservación ambiental en sus territorios. Esta modalidad de incentivo, conocida en Brasil como ICMS Ecológico (ICMS-E), ha sido adoptada por al menos 15 estados brasileños desde principios de la década de 1990. Por su intermedio se gira un porcentaje mayor de lo recaudado mediante el Impuesto a la Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS) a aquellos municipios que han ampliado la protección de las zonas con vegetación nativa y fuentes de agua naturales.

Mediante modelos econométricos, los investigadores analizaron la evolución de las áreas protegidas en 1.467 municipios de seis estados brasileños entre 1987 y 2016. Cuatro de esos estados –Minas Gerais, Paraná, Río de Janeiro y São Paulo– adoptaron la coparticipación tributaria destinada a las localidades con territorio preservado, mientras que los otros dos –Santa Catarina y Espírito Santo–, se utilizaron como parámetro comparativo porque no implementaron el ICMS-E. Uno de los retos que planteaba el análisis consistía en identificar de manera precisa la influencia de este tipo de herramienta fiscal en el marco de una serie de acciones concomitantes con el mismo objetivo, tales como la creación de un plan nacional de incentivo a las unidades de conservación y la oferta de financiación internacional para la conservación. Los modelos apuntaron una correlación discreta entre la adopción del ICMS-E y la creación de áreas protegidas, que ha sido más visible en estados como Río de Janeiro, por ejemplo, en donde la legislación se ha implementado recientemente y sus efectos viven una etapa de apogeo.

Sin embargo, su impacto ha sido disímil. Una distorsión generada por este estímulo ha sido que en los municipios ha proliferado una gran cantidad de unidades de conservación poco restrictivas, denominadas Áreas de Protección Ambiental (APA). Estas son más factibles pues no limitan demasiado el uso del suelo ni requieren expropiaciones, pero tampoco ofrecen una protección suficiente a los hábitats en peligro. En promedio, los administradores municipales han creado 24 veces más APA que otros tipos de unidades de conservación. En cambio, cuando la creación de las áreas protegidas surgió de una iniciativa de los gobiernos de los estados, la proporción es mucho menor: el número de APA fue 8 veces mayor. La explicación es sencilla: para un alcalde, la creación de una APA legal es un trámite breve y que no reviste complicaciones, y esto puede incrementar las transferencias fiscales incluso en el curso de su mandato. En el caso de los estados, la creación de áreas protegidas no supone beneficios económicos y, debido a ello, se rige por criterios técnicos y persigue metas a largo plazo.

Jaelson Lucas / Ayuntamiento de CuritibaUnidades de conservación en Curitiba, ParanáJaelson Lucas / Ayuntamiento de Curitiba

“Los estados han utilizado el ICMS Ecológico para estimular la implementación local de sus estrategias de conservación, muchas de ellas de carácter riguroso, mientras que los municipios recurren principalmente a acciones de bajo costo para aumentar sus ingresos”, explica la bióloga Patricia Ruggiero, quien realizó el estudio en su proyecto doctoral, concluido en 2018 bajo la dirección de Jean Paul Metzger, del Instituto de Biociencias de la USP y la dirección adjunta de Alexander Pfaff, de la Escuela de Políticas Públicas de la Universidad Duke, y Paula Pereda, de la Facultad de Economía, Administración y Contabilidad de la USP, coautores del trabajo. Otra de sus conclusiones indicó que los efectos de esta herramienta fiscal se van diluyendo con el paso del tiempo. “La legislación desencadena una especie de carrera y los municipios que se apresuran a crear áreas protegidas obtienen mayores beneficios a corto plazo. A medida que otras ciudades se van sumando en el empleo de este artificio, la porción del pastel correspondiente al ICMS Ecológico se atomiza y el mecanismo va perdiendo su atractivo”, dice Ruggiero.

Según consta en el estudio, que salió publicado en el mes de enero en la revista Ecological Economics, el recurso de implementar transferencias fiscales vinculadas a la aplicación de políticas ambientales ha sido adoptado en los últimos años por países tales como Portugal y Francia, y otras naciones europeas como Alemania y Polonia lo están considerando. El mayor ejemplo de ello es la India, que adoptó la normativa en todo su territorio y sin embargo no ha logrado aumentar las inversiones en conservación.

La experiencia de Brasil es la más antigua de todas. Su punto de partida fue una disposición de la Constitución de 1988 que concedió a las unidades que componen la federación la posibilidad de definir, mediante leyes locales, criterios específicos para la coparticipación del 25 % de los fondos que recauda el ICMS al cual los municipios tienen derecho. El primer estado que adoptó el esquema fue Paraná, que lo incorporó a su Constitución Estadual de 1989 y, dos años más tarde, aprobó una ley que reserva el 5 % de los giros del impuesto para distribuirlo entre los municipios que poseen fuentes naturales de agua y los que tienen unidades de conservación, incluyendo territorios indígenas.

Paulo Stefani / Sectur Ilhabela Ilhabela, São Paulo un refuerzo presupuestario para las ciudades que mantienen la vegetación nativaPaulo Stefani / Sectur Ilhabela

“El ICMS Ecológico surgió por una movilización política de los municipios del Área Metropolitana de Curitiba, que se consideraban penalizados al tener que reservar parte de su territorio para asegurar el abastecimiento de agua de la capital del estado”, explica el ingeniero agrónomo Wilson Loureiro, uno de los artífices de la ley cuando era funcionario del Instituto Ambiental de Paraná (IAP); en la actualidad, es docente de la Universidad Federal de Paraná (UFPR). “Durante los debates para la redacción de la nueva Constitución de Paraná, se incorporaron también las demandas de las ciudades que poseen unidades de conservación”. Según el IAP, la superficie del estado ocupada por áreas protegidas ha crecido un 160 % entre las décadas de 1990 y 2000.

Otros 14 estados brasileños adoptaron esquemas para la coparticipación de recursos del ICMS a las ciudades que implementan políticas ambientales, pero cada uno de ellos con un formato propio. El volumen de la transferencia de fondos varía: van desde el 1 % de la cuota destinada a los municipios, en el caso de Mato Grosso do Sul, hasta el 13 % en Tocantins. De igual manera, los criterios para la distribución del dinero pueden ser amplios o restrictos. En Río de Janeiro, Roraima, Acre y Amapá, el reparto de los porcentajes extra tiene como parámetro solamente la existencia de unidades de conservación ambiental. Otros estados incluyen exigencias complementarias, como la adopción de políticas municipales de gestión de los residuos sólidos (el caso de Ceará, Piauí y São Paulo) y de saneamiento (Pernambuco y Tocantins) o también, la existencia de represas para generar energía eléctrica (São Paulo) y de territorios indígenas (Mato Grosso y Rio Grande do Sul). El estado de Minas Gerais estableció una serie de criterios para la redistribución de las transferencias del ICMS a los municipios, que incluye los indicadores de la educación, la preservación del patrimonio cultural y la producción de alimentos; el 1,1 % de la cuota obedece a parámetros ambientales. “El ICMS Ecológico ha demostrado ser una forma de estimular conductas entre los funcionarios públicos”, dice Barreiro. “Se trata de una herramienta sin ningún costo, pues no interfiere en la recaudación. Este mecanismo podría utilizarse con otras finalidades, como, por ejemplo, para promover una agricultura de baja emisión de carbono”.

El ICMS Ecológico ha dado lugar a muchas unidades de conservación ambiental poco restrictivas, que son fáciles de crear

El estado de São Paulo adoptó uno de los porcentajes más bajos, del 1 %. Pero como posee una mayor recaudación de ICMS en valores absolutos, ha sido un recurso suficiente como para promover un aumento de las áreas protegidas. Según la legislación vigente en el estado hasta el año pasado, lo que elevaba la transferencia del ICMS no eran las unidades de conservación creadas por los municipios, sino las áreas protegidas establecidas en un plan estadual, tras una negociación entre la gobernación paulista y los alcaldes, además de las zonas destinadas a los embalses de las centrales hidroeléctricas. En 2021, los montos reservados subieron del 1 % al 2 % de la recaudación del ICMS. Las normativas anteriores se mantuvieron, pero con la ampliación de los recursos, se añadieron dos nuevos criterios para su distribución: la existencia de otras áreas cubiertas por vegetación autóctona y los planes de gestión de los residuos sólidos en los municipios. “Hoy en día, existe tecnología disponible y accesible que nos permite monitorear las áreas preservadas, incluso aquellas que no están contempladas en decretos municipales”, dice Ruggiero. “Esta reforma legislativa es una forma de encauzar los incentivos hacia los objetivos que importan, que son las áreas de conservación de la flora nativa, y posiblemente es la herramienta más efectiva”.

Para el ecólogo Rafael Barreiro Chaves, experto ambiental de la Secretaría de Infraestructura y Medio Ambiente (Sima) del Estado de São Paulo, quien no participó del estudio, el trabajo liderado por Ruggiero pone de manifiesto tanto la importancia de crear incentivos financieros que favorezcan la expansión de las áreas de vegetación preservada como la de que el estado implemente mecanismos que maximicen los beneficios ecológicos. “El caso de São Paulo es una muestra del acierto de estimular la inserción de los municipios en una política más amplia, a escala estadual, algo que la ciencia aplicada a las políticas públicas ahora nos ayuda a comprobar”, explica. Barreiro Chaves representa al Sima y es el vicedirector del proyecto Biota Síntesis, financiado por la FAPESP en el marco del programa Núcleos de Investigación Orientada a la Solución de Problemas en São Paulo. El proyecto, coordinado por Jean Paul Metzger, pretende aprovechar el conocimiento académico sobre la biodiversidad y los servicios ambientales para estimular nuevas políticas públicas socioambientales, en particular, mediante soluciones basadas en la naturaleza. “No se trata solamente de agrupar y revisar datos científicos, sino de desarrollar una metodología que permita incorporar un enfoque inter y transdisciplinario que aporte un nuevo significado a los datos disponibles, posibilitando la generación de nuevas ideas, modelos, paradigmas y teorías”, dijo Metzger en la presentación del proyecto.

Artículo científico
Ruggiero, P. G. C. et al. The Brazilian intergovernmental fiscal transfer for conservation: A successful but self-limiting incentive program. Ecological Economics. v. 191. ene. 2022.

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