Una guía apunta a ampliar el uso de la legislación sobre los servicios tecnológicos en Brasil
Una guía elaborada por el Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea) recopila un conjunto de recomendaciones tendientes a ampliar el uso en Brasil de los servicios tecnológicos, un instrumento de estímulo a la innovación escasamente adoptado aún en el país. Este manual, que consta de 106 páginas, orienta a los gestores públicos al respecto de cómo aplicar el poder de compra del Estado en pos de crear soluciones referentes a problemas de interés de la sociedad, tales como el desarrollo de vacunas o tecnologías capaces de mejorar la movilidad urbana. También hay información sobre criterios para la elección de proveedores y las circunstancias en las cuales un encargo tecnológico es más viable.
La publicación, disponible en bit.ly/IpeaEncomenda, expone las oportunidades creadas a partir del Decreto nº 9.283, promulgado en febrero de 2018 por el gobierno federal, que reglamenta los dispositivos legales al respecto de las compras públicas. “Esta norma de seguridad jurídica para que la administración federal contrate empresas que ejecutan proyectos de investigación y desarrollo [I&D] de alto riesgo tecnológico, como por ejemplo, una vacuna contra el virus del Zika”, explica uno de los autores de la guía, el economista André Rauen, del Ipea.
En su mayoría, las reglas aún son poco utilizadas por la administración pública brasileña. Una de ellas propone la adopción de un método para determinar la madurez tecnológica de un producto innovador, al cual se lo conoce como TRL, que es el acrónimo por Technology Readiness Level. Ese método, ideado por la Nasa, la agencia espacial estadounidense, en la década de 1970, se basa en una escala que va de 1 (investigación básica) a 9 (producto en el mercado): cuanto más madura es una tecnología, menor es el riesgo implícito en ella. Esa prestación se aplica a bienes o servicios que son potencialmente viables pero aún no existen y debe realizarse idealmente entre las TRL 2 y 8. “Para los productos disponibles se recomienda el uso de otros instrumentos, tales como la licitación o la adquisición directa. Y tampoco debe hacerse un encargo si la idea aún se encuentra en fase preliminar y depende de una profundización de la ciencia básica”, explica Rauen, quien también colaboró en la elaboración del decreto.
Otro dispositivo regula la remuneración, que puede hacerse en etapas del desarrollo definidas previamente. Eso garantiza que aunque la solución deseada no se haya obtenido, la empresa cobre en función del esfuerzo de I&D realizado. La guía describe cinco modelos de pago, que van desde la determinación de un precio fijo hasta el reembolso del costo con el agregado de una tasa extra. “Ahora pueden acordarse contratos de acuerdo con el grado de incertidumbre relacionado con cada proyecto”, dice Rauen. La propiedad intelectual del eventual producto emergente de la prestación de servicios también debe acordarse previamente. “Dependiendo de la complejidad de la demanda, el Estado puede concederle total o parcialmente los derechos de la propiedad al proveedor. Esa concesión puede estimular la participación de empresas en una prestación de servicios”, dice Rauen.
Incluso se sugiere la creación de un comité técnico integrado por expertos con experiencia en la aplicación de tecnologías para asesorar al administrador público que presta el servicio. Le cabe al organismo monitorear la ejecución del contrato y evaluar si el proyecto se realizó de la manera más eficiente. “El comité también podrá dar fe del esfuerzo de investigación realizado por los proveedores y colaborar con la administración pública para la comprensión de problemas científicos”, dice Rauen. Según el economista, el objetivo de la guía es impulsar al sistema de innovación brasileño. “En el caso de la prestación de servicios es el Estado el que define exactamente el resultado que debe buscarse. La tecnología pasa a ser el medio, y no el la finalidad del proceso”, subraya. “Como las empresas privadas generalmente son reacias al riesgo inherente a la innovación, el poder público debe internalizar parte de ese riesgo como una forma de promover proyectos más osados en la industria. De lo contrario, no habrá desarrollo tecnológico”, dice Rauen. El economista Carlos Grabois Gadelha, coordinador der las Actividades de Prospección de la presidencia de la Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz), explica que el riesgo de que la tecnología no sea incorporada por el mercado también debe considerarse. “Uno de los factores críticos para innovar es el horizonte de mercado. La innovación necesita ser asimilada por la sociedad”.
El proyecto Sirius, la nueva fuente brasileña de luz sincrotrón, lanzado antes del decreto de 2018, tuvo un abordaje similar al de la nueva legislación. En desarrollo desde 2012 en el Centro Nacional de Investigación en Energía y Materiales (CNPEM), en Campinas (SP), el Sirius requirió de una labor articulada de más de una centena de proveedores, en su mayoría empresas brasileñas de alta tecnología. “Buena parte de los componentes requeridos no estaban disponibles en el mercado”, relata el físico Antonio José Roque da Silva, director general del CNPEM y responsable del proyecto. Como el riesgo tecnológico para la creación de varios componentes era alto, el centro –que es una organización social supervisada por el Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovaciones y Comunicaciones– optó por asociar el pago a proveedores por cada etapa concluida. En algunos casos, se contrató a más de una empresa para desarrollar un determinado tipo de dispositivo. Se escogieron los mejores prototipos y se contrató a un conjunto menor de empresas para fabricar efectivamente los productos. Una de las principales empresas colaboradoras del proyecto fue la brasileña WEG, especializada en la producción de motores eléctricos, que resultó contratada, entre otros prestadores de servicios, para proveer 1.036 electroimanes que guían el recorrido de los electrones en los aceleradores de partículas. “Mientras trabajaba en ese emprendimiento, la empresa testeó su capacidad tecnológica e hizo acopio de fortaleza para intervenir en proyectos científicos de gran porte”, dice Luís Alberto Tiefensee, director de WEG.
Incluso antes de que hubiera una legislación apropiada, el poder de compra del Estado ya fue utilizado en diversas ocasiones para impulsar proyectos ambiciosos en Brasil. Durante los gobiernos militares (1964-1985), por ejemplo, los encargos tecnológicos colaboraron para apuntalar la investigación en empresas tales como Embraer y Petrobras. Los primeros aviones de Embraer fueron encargados por el gobierno brasileño, lo que le permitió a la empresa desarrollar tecnologías y proyectarse como uno de los principales fabricantes del mundo. En años recientes, el mayor carguero militar que se haya construido en el país, el KC-390, fue desarrollado por la empresa a partir de un pedido cursado en 2009 por la Fuerza Aérea Brasileña (FAB), que necesitaba una aeronave para el transporte de tropas, cargas y operaciones de rescate. La FAB optó por adquirir dos prototipos por un costo total de 3 mil millones de reales, valiéndose de un proceso común exceptuado de licitación, justificado por la ausencia de otros potenciales competidores. Pero el contrato no preveía el eventual fracaso inherente al riesgo tecnológico del proyecto. “Incluso haciendo frente a ese riesgo, los prototipos debían ser entregados. Felizmente eso sucedió, pero ese tipo de adquisición delegó todo el riesgo al proveedor”, explica Rauen.
La estructura jurídica creada en el país en 2004 con la Ley de Innovación ya permitía la contratación de empresas e instituciones sin fines de lucro para la realización de actividades de I&D sin necesidad de licitación. Las reglas, sin embargo, no estaban estipuladas con claridad, dice Rauen. Según él, eso ayuda a explicar el hecho de que el gobierno haya destinado solamente 150 millones de reales para los encargos tecnológicos durante un período de cinco años, de 2010 a 2015, un monto considerado ínfimo, dice Rauen.
La provisión de productos y soluciones tecnológicas existe desde hace décadas en países tales como Estados Unidos, donde aproximadamente el 30% de la inversión pública en I&D está destinada a compras de esa naturaleza. La Federal Acquisition Regulation (FAR), la ley que reglamenta las compras públicas en el país desde 1974, fue una de las fuentes de inspiración del decreto brasileño. La FAR reconoce la relación del Estado con proveedores privados como una colaboración y no solamente como una transacción comercial de rutina. “Uno de los sectores más beneficiados con las adquisiciones públicas en Estados Unidos es el de Defensa”, especifica el economista Nicholas Vonortas, docente de la Universidad George Washington y autor de estudios sobre el sistema de innovación brasileño. En la actualidad, el 90% del presupuesto de la Agencia de Investigación Avanzada de Defensa (Darpa, por sus siglas en inglés), que se estima en 3 mil millones de dólares, se destina al pago de prestaciones. A los proyectos iniciados en la agencia se les atribuye el desarrollo de la tecnología stealth, que se emplea para ocultar aviones y submarinos militares, la primera transmisión inalámbrica de Arpanet, precursora de Internet, y el sistema de posicionamiento global por satélite (GPS).
Otro de los puntales de la legislación brasileña, informa Rauen, es el Horizonte 2020, el principal programa científico de la Unión Europea, con un presupuesto de 76.400 millones de euros para el período 2014-2020. Un tercio de ese monto se aplica a los encargos, que en Europa se denominan compras precomerciales (PCP), bastante comunes en el campo de la salud. Uno de los proyectos beneficiados por el Horizonte 2020 es el Magic, un consorcio integrado por instituciones de Irlanda del Norte e Italia para hallar soluciones que mejoren la calidad de vida de las personas que sufrieron un accidente cerebrovascular (ACV). “La iniciativa se encuentra en la fase de ensayos clínicos, con tres empresas probando prototipos”, dice Julie-Ann Walkden, coordinadora del proyecto en el Departamento de Salud de Irlanda del Norte. Uno de ellos consta de un dispositivo que utiliza inteligencia artificial para monitorear el desempeño de pacientes en fisioterapia.
Más allá de la capacidad para identificar problemas cuyas soluciones no se encuentran en el mercado, el Estado también necesita estar al tanto del rumbo de la investigación científica en el mundo, dice el ingeniero portugués Hugo Tamagnini Gonçalves, experto en adquisiciones públicas. “La administración pública necesita entender las limitaciones tecnológicas en los productos comercializados y cuáles son los desafíos que enfrentan las instituciones académicas”, dice Gonçalves, que ocupa el cargo de gerente de desarrollo de proyectos en el Fórum Virium de Helsinki, en Finlandia. La organización está a cargo del proyecto Fabulos, un consorcio integrado por seis países para la adquisición de una flota de microómnibus autónomos. La iniciativa aún se encuentra en fase de estudios teóricos y dispone de un presupuesto de 5,5 millones de euros, de los cuales, el 90% provienen de recursos del Horizonte 2020 y el 10% restante lo aportan los integrantes del consorcio.
Transferencia de tecnología
Si bien los encargos tecnológicos no son muy comunes en Brasil, en los últimos años ha ganado terreno en el país un modelo similar, en particular en el área de la salud. Desde 2012, el gobierno apela al poder de compra del Sistema Único de salud (SUS) en forma más organizada con el objetivo de internalizar la producción de bienes que inciden en la balanza comercial, en el marco de una estrategia denominada Participación para el Desarrollo Productivo (PDP). La diferencia en relación con los encargos tecnológicos reside en que, en el caso de las PDP, el medicamento o dispositivo médico ya existe y su utilización en el SUS depende de la importación. Las adquisiciones destinadas a la salud sumaron en 2015 un monto que supera los 16 mil millones de reales, más de un tercio del total de compras federales. Uno de los casos más representativos es el del inmunosupresor tacrolimus, capaz de disminuir la actividad del sistema inmunológico para prevenir el rechazo del organismo a los órganos trasplantados. Ese fármaco lo utilizan en forma continua alrededor de 30 mil personas en el país y actualmente se produce en el Instituto de Tecnología en Fármacos (Farmanguinhos), de la Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz), en Río de Janeiro. “Las PDP colaboraron para que Brasil adquiera habilidades en biotecnología a partir de la adquisición de nuevos conocimientos”, analiza Carlos Gadelha, economista de la Fiocruz y secretario de Ciencia, Tecnología e Insumos Estratégicos del Ministerio de Salud entre 2011 y 2015. Para Gadelha, los proyectos de innovación incremental derivados del perfeccionamiento de tecnologías existentes también deben estar en el radar de los administradores públicos. “La solución para varios de los problemas del país no depende solamente de innovaciones radicales. Por medio de la transferencia de tecnología se puede elevar el nivel de I&D de las empresas”, explica.
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