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Autonomía universitaria

La construcción del futuro

Un decreto del año 1989 creó un modelo original de financiación que permitió el crecimiento extraordinario de las universidades públicas del estado de São Paulo

El gobernador Orestes Quércia firmó el decreto de la autonomía ante rectores como José Goldemberg, de la USP, y el secretario de Ciencia y Tecnología de la Gobernación, Luiz Gonzaga Belluzzo

Cássio Vasconcellos/ Folhapress

El ordenamiento jurídico y presupuestario que aseguró la estabilidad en la financiación de las universidades públicas del estado de São Paulo cumplió tres décadas de funcionamiento. El día 2 de febrero de 1989, el entonces gobernador Orestes Quércia (1938-2010), firmó el Decreto nº 29.598, que establecía la autonomía de gestión económica de las universidades de São Paulo (USP), de Campinas (Unicamp) y Estadual Paulista (Unesp), reservando un porcentaje fijo del 8,4% de la recaudación del Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) para costear a las tres instituciones. El Consejo de Rectores de las Universidades del Estado de São Paulo (Cruesp), creado dos años antes, quedó encargado de organizar la distribución de los recursos. En un primer momento, la USP recibió el 4,46%, la Unicamp el 2% y la Unesp el 1,94%.

El decreto de 1989 se convirtió en un hito en el sistema de educación superior brasileño, al producir un modelo capaz de sostener y fortalecer a tres de las mayores universidades de investigación del país, respetando la libertad de gestión y preservando el ambiente académico de la disputa por recursos con otros organismos públicos y áreas de gobierno. Actualmente, la USP, la Unesp y la Unicamp responden juntas por el 35% de toda la producción científica nacional indexada en la base de datos Web of Science. Curiosamente, las reglas definidas en aquel decreto son todavía excepcionales hoy en día, pues este modelo jamás tuvo vigor fuera de São Paulo. Ningún otro estado adoptó principios similares; las universidades federales tampoco llegaron a gozar de autonomía financiera. Resulta notable además que esta regla se ampara en un simple decreto: se pensó que la Constitución del estado o la legislación común abordarían el tema, pero eso no ocurrió.

El decreto de la autonomía

Aun así, el modelo se viene reafirmando, año tras año, en las leyes presupuestarias aprobadas por la Legislatura y ha tenido el visto bueno de todos los gobernadores; dos de ellos –Luiz Antonio Fleury Filho y Mário Covas (1930-2001)– ampliaron el porcentaje destinado a las universidades, que desde 1995 corresponde al 9,57% del ICMS. “Esa reafirmación también distingue a São Paulo de los demás estados y muestra la importancia que tienen las universidades en la sociedad paulista”, sostiene el lingüista Carlos Vogt, rector de la Unicamp entre 1990 y 1994. “Nadie hasta el día hoy ha osado profanar este santuario”.

La conquista de la autonomía financiera por parte de las universidades públicas paulistas se enmarca en el contexto histórico de la redemocratización del país y, en particular, en el de la elaboración de una nueva Constitución Federal. El artículo 207 de la Carta promulgada en 1988 establece “la autonomía didáctico-científica, administrativa y de gestión financiera y patrimonial” de las universidades y determina que estas “obedecerán al principio de inseparabilidad entre enseñanza, investigación y extensión”. El físico José Goldemberg, rector de la USP entre 1986 y 1990, recuerda que la versión preliminar de ese artículo elaborado en la Asamblea Constituyente contenía una salvedad que comprometía o al menos postergaba su objetivo. “El final del artículo informaba que la autonomía sería implantada ‘en la forma de la ley’. Eso remetía a la discusión a la legislación común y postergaba su implementación, lo que sucedió, dicho sea de paso, con muchos otros artículos de la Constitución, recuerda. El rector de la USP aprovechó su cercanía con el entonces senador Mário Covas, subrelator de la Constituyente, con quien había trabajado en la gestión del gobernador André Franco Montoro (1983-1987), y lo convenció de la importancia de remover esa adenda y mantener la autonomía como una regla general. “De la forma en que se aprobó, ya no era necesario regularla, explica Goldemberg.

El decreto de la autonomía hace referencia al artículo 207. Pero la decisión del gobernador Orestes Quércia también tuvo razones particulares y coyunturales. La crisis de la década de 1980 produjo brotes de inflación alta y una sucesión de planes económicos que intentaron en vano controlarla. Ese ambiente generaba pérdidas salariales y estas alimentaron huelgas y pararon las universidades públicas paulistas durante años anteriores. “El gobernador sintió que las presiones por recursos y reajustes serían recurrentes. Él no tenía intimidad con el ambiente académico, pero, basado en el sentido común, tuvo la idea de reservar un porcentaje de la recaudación y dejar para los rectores los pros y los contras de administrar esos recursos”, rememora Frederico Mazzucchelli, profesor del Instituto de Economía de la Unicamp, quien era el secretario de Economía y Planificación del gobierno paulista. Según el economista, Quércia le comunicó a él su idea durante un viaje en avión. “El gobernador me dijo: ‘Les damos el dinero y se acabó”.

La agenda de la investigación y de las universidades cobró fuerza en la década de 1980 y se la valorizaba en la Legislatura, recuerda Aloysio Nunes Ferreira

Mazzucchelli contactó al secretario de Ciencia y Tecnología Luiz Gonzaga Belluzzo, colega suyo de la Unicamp, y los dos empezaron a trabajar en una propuesta. “Curiosamente, la reacción inicial de los rectores no fue favorable. Se mostraron asustados y desconfiados. Solo el rector de la Unesp, Jorge Nagle, quedó entusiasmado desde un primer momento. Nuestra pelea fue mostrarles a los rectores que aquello era algo importante”, recuerda. Hizo falta también vencer a voces contrarias dentro del gobierno. El entonces secretario de Administración, Alberto Goldman, se opuso a la vinculación de recursos por considerar que impone agendas de sectores a gobiernos democráticamente electos, pero resultó vencido. Tras varias rondas de discusiones con los rectores y secretarios de gobierno, se llegó a la fórmula del 8,4% del ICMS, que representaba el promedio de lo que habían recibidos las universidades en los tres años anteriores. “El rector de la Unicamp, Paulo Renato Souza [1945-2011], que había sido secretario de Educación años antes, ayudó a hacer los cálculos”, recuerda Goldemberg.

En febrero de 1989, cuando el decreto quedó listo, el gobernador llamó a los rectores a su despacho y oficializó el modelo. El geólogo Paulo Milton Barbosa Landim, que acababa de asumir el cargo de rector de la Unesp en reemplazo de Nagle, relata que el gobernador mencionó la presión de las universidades como una de sus motivaciones. “Él fue claro al decir que, en función de la autonomía didáctico-pedagógica que las universidades ya ostentaban, no tenía injerencia en su funcionamiento. Consideró que, entonces, era mejor que la autonomía también fuera financiera y los rectores se encargaran también de los problemas de los docentes y de los sueldos”.

En opinión de Carlos Vogt, la discusión sobre los motivos del gobernador es secundaria: “Lo importante es que había un contexto que llevó a la autonomía y el gobernador tiene el mérito de haber firmado el decreto. Eso el lo que queda y sus implicaciones son importantes hasta el día de hoy para las universidades”. Vogt adjudica este modelo a una experiencia particular del estado de São Paulo, que fue la creación de la FAPESP, en 1962, apoyada en aquel entonces por un fondo patrimonial formado por el gobierno y en la vinculación del 0,5% de la recaudación de impuestos del estado para financiar la investigación científica. “La FAPESP nació de un movimiento a favor de la inteligencia, de la producción científica y cultural que permeó la Asamblea Constituyente de 1947. Eso produjo un paradigma que diferenció al estado y fue una referencia importante para que estableciera el movimiento tendiente a la creación de la autonomía financiera de las universidades”, afirma el lingüista, presidente de la Fundación entre 2002 y 2007.

No fue casual, sostiene Vogt, que, ocho meses después del decreto de Quércia, la nueva Constitución del estado de São Paulo ampliara del 0,5% al 1% la fracción del ingreso tributario del estado destinado a la FAPESP, incorporando la inversión en desarrollo tecnológico a las atribuciones de la Fundación. “La agenda de la investigación y de las universidades cobró fuerza en aquella época y la valorizaban los diputados del estado del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), que eran mayoría en la Legislatura”, recuerda el entonces líder del gobierno en el cuerpo legislativo, Aloysio Nunes Ferreira, autor de la enmienda que amplió el porcentaje de recursos destinados a la FAPESP en la Constitución paulista. Según él, otras iniciativas a favor de la ciencia se destacaron en los gobiernos de Montoro y Quércia, tales como la creación de la carrera de investigador científico y la revitalización de los institutos de investigación del estado. “La redemocratización dio impulso a las reivindicaciones de la universidad. El gobernador Quércia, un político que cobró expresión justamente en la redemocratización, era sensible a eso”, sostiene.

El efecto práctico de la autonomía fue que las universidades pudieron organizarse y planificar su desarrollo. Tal como explica José Goldemberg, fue posible dar continuidad al esfuerzo, que había empezado a mediados de los años 1980, de reformular las carreras de docentes y técnicos en moldes más adecuados para la universidad. También se acabó la necesidad de salir “con el sombrero en la mano” por distintos organismos del gobierno para asegurar recursos para las instituciones. “Me acuerdo de tener que conversar con la Secretaría de Administración sobre las reglas de pago de viáticos y horas extras para choferes que llevaban a los directores de la USP del interior hacia São Paulo”, relata Goldemberg. Después del decreto, la Unicamp lanzó su Proyecto Calidad, que incentivó a los docentes a que obtuvieran, como mínimo, el título de doctores. “La mitad del cuerpo docente en aquella época correspondía a profesores con maestría. Hoy en día son prácticamente todos doctores”, observa Vogt. “Hasta un ambiente de turbulencia económica, como el inmediatamente posterior al Plan Collor, en 1990, pudo ser enfrentado por las universidades con la garantía de los recursos”.

Algunos conflictos perduraron. La Unesp, la más joven y descentralizada de las universidades del estado, se resentía debido a la parte del ICMS que le tocaba. “El cálculo se hizo con base en lo que las universidades habían recibido en los tres años anteriores, pero la Unesp salió sacrificada porque poco antes del decreto, en agosto de 1988, sus costos fijos aumentaron bastante con la incorporación de un gran unidad, la Universidad Municipal de Bauru. Y el promedio de los tres años no consideró ese hecho”, recuerda Landim. El problema se atenuó con las decisiones de los gobernadores Fleury y Covas de elevar el porcentaje en 1990 y 1995, aunque el aumento se haya distribuidos entre las tres universidades. “Fue la Unesp la que estuvo más al frente de esas articulaciones”, reivindica el antiguo rector. Él atribuye a la autonomía la consolidación de la Unesp. “Teníamos como espejo a la USP y la Unicamp, que eran las dos mejores del país, y la estabilidad de los recursos nos ayudó a moldear nuestra calidad”.

El decreto de la autonomía financiera venía con una recomendación que no fue seguida. Se sugería que las universidades no sobrepasaran con gastos de personal el 75% de los recursos recibidos del Tesoro. En años recientes, el crecimiento de los gastos con sueldos y la caída en la recaudación de impuestos resultante de la crisis económica las obligaron a utilizar reservas y hacer recortes, porque el compromiso con salarios superó el total de los giros. “Si hay algo de lo cual me arrepiento es de no haber peleado para que esa recomendación fuera obligatoria”. Según el exrector de la USP, el compromiso da los recursos con salarios se volvió un enemigo de la autonomía universitaria. “Para ejercer una gestión realmente autónoma, hay que tener un margen de recursos que le permita al rector invertir en el rejuvenecimiento de la universidad y en la inversión en áreas emergentes. Con la crisis, los actuales rectores han perdido mucho de esa capacidad”.

Este es el primer reportaje de una serie sobre los 30 años de la autonomía financiera de las universidades pertenecientes al estado de São Paulo

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