GÉNERO

Las mujeres enfrentan barreras para ascender en la administración pública en Brasil

En Latinoamérica, el país ocupa un modesto lugar con respecto a la igualdad en lo alto del escalafón

Diego Viana

Edición 325
mar. 2023

Clarice WenzelAunque ya representan más de la mitad de la fuerza laboral en la administración pública brasileña (el 59 %), las mujeres ocupan menos de un 20 % de los cargos directivos. La cifra, divulgada en diciembre en el estudio “Mujeres líderes en el sector público de América Latina y el Caribe”, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sitúa al país por debajo de la mayoría de sus vecinos de la región. Países tales como Argentina (un 40,7%), Colombia (un 47,1 %) y Costa Rica (un 53,5 %), avanzan, al menos a primera vista, hacia un escenario de paridad de género en el sector público.

Estos datos revelan hasta qué punto el fenómeno conocido como “techo de cristal” sigue imponiendo barreras al ascenso profesional de las mujeres líderes en el continente, vallas que aún son más difíciles de superar para las mujeres negras. La metáfora del techo de cristal fue acuñada en 1978 por la consultora estadounidense Marylin Loden (1946-2022) para referirse al sector privado, denunciando los obstáculos, a menudo invisibles, que impiden el ascenso de las mujeres a los puestos más altos. Pero el techo también cubre las cabezas de las profesionales de la administración pública.

El informe indica que las mujeres representan el 52 % del personal público en los países estudiados. Sin embargo, tan solo un 23,6 % ocupa los cargos calificados como de nivel 1 (equivalente a ministro) y un 44,2 % se encuentra en puestos de nivel 4 (director). En Brasil, si bien las mujeres suman casi el 59 % de los empleados públicos, según el Atlas do Estado Brasileiro, elaborado por el Ipea [Instituto de Investigación Económica Aplicada, en portugués], tan solo un 18,6 % ocupan cargos de liderazgo en los cuatro niveles, según el informe del BID. Según la separación por niveles estudiados, en 2022 eran un 19,3 % en el nivel 4, un 22,1 % en el nivel 3 (subsecretaría) y un 9,1 % en el nivel 2 (secretaría).

En el nivel más alto, el BID consideró los ministerios de 12 sectores, entre ellos Hacienda, Desarrollo Social, Trabajo, Educación y Relaciones Exteriores. Por eso, las tres ministras que fueron parte del gobierno antecesor no fueron tenidas en cuenta, y Brasil figura en el informe sin ninguna mujer ocupando estos cargos en 2022. Actualmente hay 11 ministras, sobre un total de 37 (el 29,7 %).

“La pésima posición de Brasil no sorprende. También figura entre los países peor evaluados de América Latina en lo concerniente a los derechos políticos femeninos y a la paridad política entre varones y mujeres. Hasta 2006, ni siquiera contaba con una legislación específica sobre la violencia contra las mujeres, mientras que 17 países de la región ya legislaban sobre este tema”, dice la economista Daniela Verzola Vaz, de la Escuela Paulista de Política, Economía y Negocios de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp).

“Hay un escaso reconocimiento de la desigualdad de género como un problema en el sector público brasileño y, por ende, pocas políticas públicas al respecto”, asevera. Verzola Vaz añade que en los cargos en comisión del grupo de Dirección y Asesoramiento Superior (DAS) del Poder Ejecutivo Federal, la proporción de mujeres en el nivel 6, el más alto de la jerarquía, era de un 22 % a finales del año pasado. “Este porcentaje ha avanzado poco en la última década: en noviembre de 2009 era de un 20,9 %”, señala.

Este resultado también refleja la falta de profesionalización en las altas esferas de la administración pública, explica la politóloga Gabriela Lotta, coordinadora del Núcleo de Estudios de la Burocracia de la Escuela de Administración de Empresas de la Fundación Getulio Vargas de São Paulo (FGV) e investigadora del Centro de Estudios de la Metrópolis (CEM) de la USP. Las políticas de género adoptadas en países tales como Chile, México y Perú forman parte de una estrategia de profesionalización que ha dado lugar a la implementación de procesos selectivos y criterios claros para el nombramiento en cargos en comisión, que son de nombramiento discrecional y corresponden a funciones altamente remuneradas. Esto todavía no sucede en Brasil. “No es una política de Estado y por eso la cuestión de género permanece al margen”, dice Lotta, añadiendo que el modelo presidencialista de coalición vigente en el país dificulta la profesionalización, ya que propicia la ocupación política de los cargos en comisión.

La segregación por género no solo es vertical. Los sectores con mayor presencia femenina y donde ellas consiguen ascender son aquellos tradicionalmente asociados a las mujeres, principalmente los vinculados a los cuidados, como la educación y la salud. En tanto, aquellos espacios culturalmente asociados a la masculinidad, como la economía y la defensa, siguen siendo ocupados preponderantemente por varones. En ellos, la remuneración también suele ser superior. Es lo que se denomina “segregación horizontal”.

Incluso en los países con mayor igualdad de género la segregación horizontal persiste, señala el BID. En Latinoamérica, las mujeres ocupan el 45,9 % de los puestos de dirección en los sectores de desarrollo social, educación, salud y trabajo. En tanto, en sectores tales como planificación, relaciones internacionales, seguridad y obras públicas ocupan solamente el 38 %. En Brasil, según el Atlas do Estado brasileiro, las mujeres representan el 34,6 % de los abogados de la Unión, el 27,7 % de los auditores financieros y el 15,3 % de los comisarios de la Policía Federal, todas funciones muy bien remuneradas. En las carreras con sueldos menores, como la educación pública básica, son el 73 % y en la atención de la salud, el 70 %. Estos datos explican, en parte, la brecha remunerativa de aproximadamente un 25 % entre varones y mujeres en la administración pública brasileña, algo que prácticamente no ha cambiado desde principios de este siglo.

La segregación horizontal también es objeto de una metáfora arquitectónica. No solo el techo es de cristal, sino también las paredes. Algunas autoras emplean la expresión laberinto de cristal. “Aunque menos utilizado, este concepto es igualmente importante para exponer los problemas que afrontan las mujeres, que no se limitan al ascenso en la carrera. En las ocupaciones tradicionalmente masculinas, las mujeres se topan con toda clase de obstáculos, como la doble jornada, los prejuicios y diversos tipos de violencia”, enumera la politóloga Letícia Godinho, una de las coordinadoras del Grupo de Investigación Estado, Género y Diversidad de la Fundación João Pinheiro (FJP).

Alexandre Affonso / Revista Pesquisa FAPESP

Menos cuantificable que el techo de cristal, el laberinto de cristal se trasluce de otras maneras, como en el caso del documental Exteriores: Mulheres brasileiras na diplomacia, estrenado en 2018 por el Grupo de Mujeres Diplomáticas. El filme muestra a las profesionales de las relaciones exteriores tratando de progresar en el ambiente masculino de Itamaraty [el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil]. Los problemas van desde jefes que se niegan a nombrarlas en puestos a los que tendrían derecho hasta su relegamiento a funciones de menor prestigio.

La ampliación de la presencia femenina en puestos de liderazgo en la función pública también habla de la capacidad del Estado para ofrecer servicios adecuados a la población. El vínculo entre la composición de la sociedad, en términos de género, raza, religión y otras categorías, y la de los empleados o funcionarios públicos se estudia bajo el rótulo de “burocracia representativa”.

Según Godinho, este concepto fue acuñado por la ciencia política por influencia del libro The concept of representation (El concepto de representación, 1967), de la politóloga estadounidense Hanna Pitkin, e inicialmente se refería a la representación parlamentaria. Ella se planteaba si la representación se relacionaba solamente con las ideas e intereses del electorado o también con la composición de la sociedad. En la década de 1990, otra politóloga estadounidense, Anne Phillips, amplió el argumento en el libro The politics of presence (La política de la presencia, 1995), demostrando que determinados grupos sociales tienen experiencias y vivencias que otros grupos no consiguen representar.

El principio no tardó en ser adoptado en los estudios de la administración pública para analizar qué cambia cuando el personal policial, docente y sanitario procede del mismo género, raza, clase social, religión o territorio de los receptores de las políticas públicas. “La actividad del burócrata no es solo técnica. Se trata de un sujeto social, repleto de valores e historias. Ello determina cómo desempeña su función”, sintetiza Godinho. “Una cuestión que los estudios sobre la burocracia representativa buscan responder es: ¿cómo garantizar que las personas que trabajan como representantes públicos produzcan políticas públicas pertinentes para ese mismo público?”.

La investigadora destaca la necesidad de un enfoque transversal, es decir, que no se ciña a una sola categoría. “A pesar de ser madre, si fuera concejala nunca se me hubiera ocurrido proponer la creación de guarderías infantiles nocturnas”, comenta, a modo de ejemplo. “Pero eso fue lo que propuso Marielle Franco [1979-2018] en 2017 en Río de Janeiro. Para madres como yo, la guardería infantil es importante durante el día, pero muchas mujeres pobres, en su mayoría negras, necesitan tener dónde dejar sus hijos por las noches”.

Lo mismo ocurre en el alto escalón. El principio de la burocracia representativa explica por qué “la presencia femenina en cargos de liderazgo visibiliza experiencias que hasta entonces eran invisibles y, con ellas, intereses, prioridades y perspectivas diferentes a las de sus pares masculinos”, según expresa el informe del BID. La participación equitativa no es solamente un fin en sí mismo, sino también un instrumento que “promueve metas adicionales de cobertura, eficiencia y eficacia de los servicios”, prosigue el documento.

Alexandre Affonso / Revista Pesquisa FAPESP

Un episodio ilustrativo se produjo en los primeros días de este año, cuando la ministra de Planificación, Simone Tebet, comenzó a diagramar sus secretarías. Se topó con una dificultad: nombrar mujeres negras en cargos directivos. Acto seguido, el gabinete de la ministra de Igualdad Racial, Anielle Franco, le envió una lista con los nombres de posibles candidatas. El resultado de la interacción entre las ministras se anunció el 24 de enero, con el nombramiento de la economista Luciana Servo como la primera mujer negra que presidiría el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (Ipea).

No obstante, la mera presencia de individuos de un grupo social en las carreras públicas no asegura que las condiciones de vida y los problemas de ese grupo serán reconocidos, advierte Lotta, diferenciando la “representación pasiva”, que tan solo refleja en los representantes el origen demográfico de los representados, de la “representación activa”, que genera resultados capaces de reflejar los anhelos de la población.

En Estados Unidos, los estudios que investigan la relación entre la representación activa y la representación pasiva no arrojaron resultados concluyentes, explica Lotta. Se identificó una correlación muy variable entre las funciones ejercidas y la capacidad de respuesta a las preocupaciones de los distintos segmentos de la sociedad, que depende del sector político y del grupo representado. En el caso de las fuerzas de seguridad, por ejemplo, algunos estudios muestran pocos indicios de que los policías negros actúen de manera menos discriminatoria que los blancos. En el caso de los docentes, estos indicios son más sólidos. “En Brasil, estos estudios son muy raros y es aún más difícil sacar conclusiones”, dice la profesora de la FGV. Godinho apunta que, en el caso del poder legislativo, las investigaciones sugieren que una cantidad mayor de mujeres parlamentarias tiende a generar más políticas orientadas hacia las mujeres.

Como el proceso de ingreso a la función pública brasileña se hace mediante concursos, y muchas de las carreras en la administración del Estado tienen planes claros de promoción, se piensa que este sector es inmune a las cuestiones de género y raza y, por ende, tiende a ser igualitario. Si bien no se trata de una noción del todo equivocada, resulta menos acertada cuanto más prestigiosas y concurridas son las oposiciones para los cargos, señala Lotta.

Uno de los motivos es la realidad social en la que tienen lugar esos concursos. Para aprobar, hay que estudiar con ahínco y, a menudo, renunciar a otras actividades profesionales durante algunos años. “La trayectoria de las mujeres hace casi inconcebible dejar de estudiar cuando se tienen unos 25 años”, dice la politóloga. Las normas internas de progresión tampoco suelen tener en cuenta diferencias como el tiempo dedicado a la maternidad. Así, las desigualdades de la sociedad se ven reflejadas en la composición de la administración pública.

Alexandre Affonso / Revista Pesquisa FAPESP

Otras barreras son aún más explícitas. En 2013, el Supremo Tribunal Federal [la Suprema Corte de Justicia de Brasil] dejó sin efecto los concursos de ingreso a la policía en el estado de Mato Grosso do Sul, que reservaban vacantes solamente para la formación de oficiales varones. “También hay criterios que, en la práctica, acaban excluyendo a las mujeres de los concursos, porque se ven en desventaja y desisten de participar”, comenta Lotta.

Godinho cita el caso de la “Carta europea para la igualdad de las mujeres y los varones en la vida local”, publicada en 2006 por el Consejo de Municipios y Regiones de Europa, como ejemplo de iniciativa a favor de eliminar esas barreras. También existen guías como el Manual de boas práticas para a promoção da igualdade de gênero, publicado por el Ministerio Público del Trabajo en 2018, con el objetivo, entre otros, de disminuir las preguntas discriminatorias en las entrevistas de contratación. Entre las proscritas figuran: “¿Está casada?, ¿Tiene hijos?, ¿Piensa tenerlos?”.

Los mecanismos de promoción de la equidad de género en Brasil son escasos en comparación con los países vecinos. Según el BID, países tales como Bolivia, México y Ecuador han incluido la paridad de género en sus cartas constitucionales. Algunos, como en los casos de Colombia, Haití y Panamá, tienen cupos de género en la administración pública. Otros países cuentan con medidas de paridad en la legislación referente al empleo público. En Brasil, desde 1997, solamente existen cupos para las candidaturas legislativas. La Ley de Cupos de la Administración Pública, de 2014, reserva un 20 % de las vacantes en los concursos para personas negras, pero no contempla el género.

“No hay una panacea para lograr la igualdad. Es un error pensar que basta con que los concursos no concedan prioridad a los varones para que las mujeres ocupen sus espacios”, advierte Lotta. “El problema es multidimensional. Es necesario recurrir a varios mecanismos articulados”. Para ella, esta es la función de las acciones afirmativas, que incluyen cuotas de admisión y de cobertura de cargos, además de programas de formación de líderes femeninas, manuales de buenas prácticas y reglas de promoción claras, entre otras.

Entre las medidas por adoptarse, las investigadoras son unánimes en mencionar la urgencia de equiparar la licencia por maternidad y la licencia por paternidad. En la administración pública brasileña, la madre tiene derecho a 180 días de licencia, mientras que el padre solamente puede tomarse 20. Esta diferencia condena a muchas mujeres al estancamiento profesional. La legislación que se considera más avanzada en la materia es la de Suecia, donde los padres tienen derecho a 480 días, repartidos según la elección de ambos, pero con un mínimo de 90 días para cada uno y una bonificación si el reparto es equitativo. “De este modo, la pareja puede alternar por igual el tiempo que trabaja con el tiempo dedicado al cuidado de los hijos”, argumenta Vaz.

Otra iniciativa que ha dado buenos resultados es la mentoría, en la cual los profesionales más experimentados apadrinan a otros colegas que inician la carrera. La mentoría suele darse en el contexto de los programas de formación de líderes femeninas, que buscan activamente a las profesionales con mayor potencial, que ofrecen cursos y ayudan a superar barreras. Lotta alude al empantanamiento que se produjo este año en el Ministerio de Planificación para poner de relieve la importancia de estos programas. “Si el problema es que no encontramos a estas mujeres, entonces formémoslas”.

Libros
BAUTISTA, S. et al. Mulheres líderes no setor público da América Latina e do Caribe: Lacunas e oportunidades. BID, 2022.
SOUZA, R. R. et al. (org.). A igualdade terá o rosto da mulher. Porto Alegre: Editorial de la UFRGS, 2021.
GODINHO, L. et al. Mulheres na função pública. Belo Horizonte: Fundación João Pinheiro, 2018.
GODINHO, L.  et al. (org.). Mulheres, negras e gestoras: Porque sim! Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2021.
LOTTA, G. Burocracia e implementação de políticas públicas: Desafios e potencialidades para redução de desigualdades. Brasilia: Enap, 2021.

Artículos científicos
BRASIL. Ministerio Público del Trabajo. Manual de boas práticas para promoção de igualdade de gênero. Brasilia: MPT, 2019.
LOPEZ, F. y GUEDES, E. Três décadas de evolução do funcionalismo público no Brasil (1986-2017). Atlas do Estado brasileiro. Brasilia: Ipea, 2020.
VAZ, D. V. Diferenças salariais por gênero no setor público brasileiro no período 2002-2015: Magnitude, evolução e determinantes. Acta Scientiarum. Human and Social Sciences, v. 40, n. 2. 2018.