Los mandatos colectivos, definidos como un conjunto de personas que asumen un único escaño en los concejos deliberantes municipales, las legislaturas de los estados o en el Congreso Nacional, emergen como una estrategia tendiente a ampliar la presencia de grupos subrepresentados en la política brasileña, como las mujeres (véase el recuadro) y las personas negras. Una investigación realizada por la politóloga Debora Rezende de Almeida, de la Universidad de Brasilia (UnB), revela que la cantidad de candidaturas colectivas y compartidas en el país ha crecido de 2, en las elecciones que tuvieron lugar entre 1994 y 1998, a 542, en los comicios realizados en 2020 y 2022. A pesar de su potencial para promover el desarrollo de escenarios políticos más diversos, este modelo aún no está regulado por el Tribunal Superior Electoral (TSE), y ha enfrentado retos que ponen en jaque su cabal funcionamiento.
Para investigar esta temática, Rezende de Almeida realiza una investigación que ya lleva tres años financiada por el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq). Como los mandatos colectivos constituyen un fenómeno político reciente, aún hay pocos estudios como el suyo en curso en Brasil. Hasta ahora, la politóloga ha elaborado una base de datos con información sobre 319 candidaturas presentadas en las elecciones municipales de 2020 y otras 218 postuladas en 2022, en los comicios celebrados para la elección de diputados estaduales y federales. También ha entrevistado a miembros de 35 mandatos colectivos electos para diferentes cargos en el Poder Legislativo. El estudio apunta, por ejemplo, que en las elecciones realizadas en 2020 y 2022, entre las candidaturas colectivas, las mujeres blancas fueron mayoría entre los postulantes a cargos de concejales, en comparación con los varones blancos. Asimismo, también entre las candidaturas colectivas, el estudio muestra que el número de mujeres negras para ocupar cargos de diputaciones estaduales y federales y de concejalías ha superado al de los varones negros (véase el gráfico).
Según Rezende de Almeida, en países tales como España, Colombia y Argentina, las iniciativas análogas a los mandatos colectivos abarcan lo que se conoce como candidaturas compartidas o democráticas, que también existen en Brasil. De acuerdo con la definición de la investigadora, el modelo compartido, entendido como un mecanismo de democracia participativa, fue propuesto por primera vez en el país en 1994. El mismo prevé que los candidatos electos individualmente creen espacios y mecanismos de consulta a la sociedad en procesos de elaboración y votación de proyectos de ley. En estas situaciones, el parlamentario abre canales en internet u organiza rondas de conversaciones con la población para conocer su postura al respecto de determinados temas o políticas públicas. “Es un modelo diferente al de las candidaturas colectivas, constituidas desde la campaña por un grupo de personas denominadas coconcejales o codiputados. Se postulan para un mismo cargo en la legislatura y se comprometen a ejercer conjuntamente su mandato”, compara la politóloga. Para identificar cuáles candidaturas eran colectivas o compartidas, Rezende de Almeida analizó la base de datos del TSE, y la cotejó con la información disponible en internet sobre los programas de gobierno de los políticos y colectivos en cuestión. Según la investigadora, hay candidatos y grupos que no informan si la candidatura es colectiva o compartida, por lo que la cifra total de propuestas con estas características puede ser superior a la que registraron sus estudios.
Por su parte, la asistente social Luciana Lindenmeyer, quien estudia las candidaturas colectivas en su investigación doctoral en el marco del Programa de Posgrado en Sociología de la Universidad Federal de Ceará (UFC), recuerda que la legislación brasileña no permite su registro formal. La solución que han adoptado es elegir a uno de los miembros del grupo para inscribir la candidatura individualmente a su nombre. Integrante del Frente Nacional de Mandatas y Mandatos Colectivos, Lindenmeyer comenta que hasta hace poco el TSE prohibía que la candidatura en cuestión se declarase colectiva en la composición de su nombre. “En 2020, el Tribunal llegó a suspender algunas candidaturas que contenían la palabra ‘colectivo’ en su descripción, por considerar que confundía a los electores”, dice. No obstante, esta normativa fue modificada en 2021, cuando el TSE comenzó a permitir que el colectivo se mencione en la composición del nombre de la candidatura o del candidato oficial. Pese a la falta de reconocimiento por parte del TSE, los mandatos colectivos suelen redactar una carta de compromiso para definir aspectos del vínculo entre el parlamentario oficialmente electo y los coparlamentarios.
“Antes de 2021 no era posible identificar si la candidatura era colectiva o individual analizando solamente los registros del TSE”, comenta Rezende de Almeida, de la UnB. Hasta 2018, de acuerdo con su investigación, la elección de candidaturas compartidas, que ese año totalizaron 28, predominó sobre las colectivas, que fueron 4. “Este escenario se invirtió en 2020, en la contienda municipal, cuando el número de candidaturas se incrementó en ambas modalidades y se eligieron 29 mandatos colectivos y solamente 5 compartidos”, especifica la investigadora.
Cuando se considera solamente las candidaturas colectivas en todo su conjunto, estas pasaron de 98 entre 2016 y 2018 a 542 entre 2020 y 2022. Rezende de Almeida también registró que en 2022 se presentaron 218 candidaturas colectivas para cargos de diputados estaduales y federales, además de otras 5 para el Senado. “Fue la primera vez que hemos registrado tantas candidaturas para estos cargos”, dice. Según ella, estos avances son producto del activismo de grupos que se consideran subrepresentados en la política brasileña. “Como no encuentran espacio en los mecanismos partidarios tradicionales para presentarse a elecciones, optan por constituirse en candidaturas colectivas para así sumar capital político”, explica la investigadora. A su juicio, la democratización del país ha estado acompañada de una mayor interacción de los movimientos sociales con el sistema político, a través de la actuación de agentes sociales en los gobiernos, la obtención de cargos y la participación en la formulación de políticas públicas. “El crecimiento de las candidaturas colectivas es una de las consecuencias de este escenario”, opina.
En las elecciones de 2020, la investigación de Rezende de Almeida concluyó que las candidaturas colectivas se concentraron en el sudeste del país (el 52,4 %). Otro dato registrado indica el alto nivel educativo de los miembros de estos grupos. Ese año, el 28,7 % del total de candidatos en las elecciones municipales tenía estudios superiores completos o incompletos. En tanto, entre las candidaturas colectivas, el 61 % de los candidatos oficiales poseía estudios superiores completos. “El mayor nivel de formación superior de los postulantes a concejales en mandatos colectivos demuestra que la calificación no es suficiente para garantizar el éxito electoral por las vías tradicionales del sistema político”, analiza la investigadora de la UnB. Los dos ítems más reivindicados por estos postulantes fueron los derechos de los grupos infrarrepresentados y las políticas sociales.
Valentina Fraiz
De los 34 cargos colectivos electos para ocupar escaños en los concejos municipales en 2020, 23 tenían a mujeres como candidatas oficiales. Del total de los mandatos, en 19 de los casos el postulante oficial se declaró blanco, en 10 negro, en 4 pardo y en 1 amarillo. Rezende de Almeida también elaboró un perfil de los 106 miembros de las candidaturas colectivas electas en esos comicios. Su investigación determinó que eran 67 mujeres y 39 varones, y de estos había 3 que se declaraban como mujeres (2) y varón transgénero (1). El grupo estaba compuesto por 39 personas que declaraban ser negras y 16 pardas, las blancas sumaban 48, 2 de ellas se presentaron como indígenas y 1 como amarilla.
En su doctorado en el Instituto de Psicología de la Universidad de São Paulo (IP-USP), defendido en 2022, el psicólogo José Fernando Andrade Costa, de la Universidad Estadual de Feira de Santana (Uefs), en Bahía, estudió la experiencia de algunos mandatos colectivos en Brasil. Es el caso de un grupo de cinco personas electas en 2016 para formar parte del Consejo Municipal de Alto Paraíso (Goiás), de los cuales solo uno era responsable oficialmente del cargo, mientras que los otros se desempeñaban como coconcejales. Andrade Costa también evaluó mandatos colectivos electos en 2018 para el Poder Legislativo estadual de São Paulo y Pernambuco. Desde el punto de vista de la actividad legislativa, el investigador subraya que el grupo paulista fue uno de los que más proyectos de ley presentaron. “De los 94 diputados elegidos en el estado, este mandato ocupó el 8º puesto en cantidad de proyectos presentados”, según el recuento de Andrade Costa.
Por otro lado, el investigador también identificó que estas experiencias tuvieron grandes dificultades para equilibrar las agendas impulsadas por cada uno de sus miembros. “Hemos observado disputas en cuanto a los temas que debían priorizarse. Incluso dentro de los partidos, hay personas vinculadas a distintas corrientes de pensamiento, que pueden disentir a la hora de votar los proyectos de ley”, comenta Andrade Costa.
Según el jurista Ricardo Alves Cavalheiro, de la Universidad del estado de Santa Catarina (Udesc), otra característica de los mandatos colectivos reside en que pueden atraer a diferentes vertientes del espectro político. En 2019, el investigador participó en un estudio coordinado por la organización no gubernamental (ONG) Rede de Ação Política pela Sustentabilidade, con sede en São Paulo, que constató que la ideología política del 1 % de las candidaturas colectivas y compartidas que se habían constituido hasta ese año era de derecha, el 14 % de centro-derecha, el 38 % de centro, el 33 % de centro-izquierda y el 14 % de izquierda. Desde el punto de vista de Alves Cavalheiro, los mandatos colectivos pueden entenderse como una nueva herramienta de innovación democrática, como ocurre, por ejemplo, con los presupuestos participativos. A través de este mecanismo, los gobiernos generan canales para que la población pueda decidir qué áreas deben priorizarse en el presupuesto público.
En su maestría, concluida en 2021 en la Universidad Federal de Lavras (Ufla), en Minas Gerais, la periodista Samara Aparecida Resende Avelar también estudió el funcionamiento de los mandatos colectivos. Se enfocó en los concejos municipales de Belo Horizonte (Minas Gerais) y Alto Paraíso (Goiás). Según la investigadora, uno de los puntos positivos del trabajo de estos colectivos fue el desarrollo de herramientas de interlocución con las comunidades durante las votaciones y la elaboración de proyectos de ley. Los mandatos colectivos crearon consejos políticos, celebraron asambleas públicas y organizaron gabinetes de consulta itinerantes y reuniones en los territorios abiertas a la participación popular. En este sentido, la investigadora vincula el trabajo de los colectivos con el concepto de democracia deliberativa del filósofo y sociólogo alemán Jürgen Habermas. “Para él, la democracia también debe incorporar a la sociedad en las decisiones referidas a la regulación de la vida colectiva, mediante procesos deliberativos. Habermas sostiene que, cuanto más espacio tienen las personas para discutir demandas y expresar sus opiniones, mayor legitimidad tendrán las leyes y más probable será que las mismas sean respetadas”, explica.
Sin embargo, Resende Avelar también pudo comprobar que, pese a la cantidad significativa de proyectos de ley generados a partir del diálogo con las comunidades, pocos de ellos fueron aprobados. El grupo de Belo Horizonte, por ejemplo, propuso 25 proyectos de ley, pero al final de su estudio tan solo uno había sido sancionado, que garantizaba a las mujeres víctimas de violencia doméstica el acceso a un programa de vivienda social, gestionado por el ayuntamiento local. En el caso de Alto Paraíso, el único proyecto aprobado por el grupo habilitaba a la empresa concesionaria del suministro de agua a la compra de un dispositivo para eliminar el aire de las tuberías de las instalaciones domiciliarias, una conquista que benefició a todos los ciudadanos locales. “Aunque los mandatos colectivos suelen defender pautas relativas a los derechos de los grupos minoritarios, solamente consiguieron aprobar proyectos de ley que beneficiaron a los habitantes de los municipios en su conjunto”, señala.
Rezende de Almeida, de la UnB, hace hincapié en la necesidad de ser prudentes en lo que respecta al potencial democratizador de este formato de candidatura. “Aún existen muchas barreras en el sistema político y partidario para la inclusión efectiva de los grupos subrepresentados”, reflexiona. Según ella, el problema de la falta de regulación hace que la experiencia política de los mandatos colectivos varíe bastante según el municipio en cuestión. Ante la imposibilidad legal de que todos los miembros de un colectivo ocupen el cargo oficial de concejal, en las ciudades más grandes como São Paulo, por ejemplo, la solución que hallaron algunos grupos ha sido nombrar coparlamentarios como asesores, para que estos puedan compartir funciones y responsabilidades con el concejal elegido oficialmente. “De esta manera, los coconcejales pueden tener una actividad legislativa activa, participando en sesiones plenarias, reuniones de comisiones y frentes parlamentarios. Cobran un sueldo y pueden dedicarse en forma exclusiva a su función parlamentaria”, explica Rezende de Almeida. Sin embargo, como las ciudades pequeñas no siempre hay disponibilidad de cargos consultivos, el coparlamentario no posee acceso libre a los concejos ni puede participar activamente en los procesos institucionales. “Debido a esta falta de amparo institucional, pueden surgir conflictos internos”, dice la politóloga.
Al analizar la experiencia de los mandatos colectivos, Rezende de Almeida notó que las iniciativas que aglutinaban a personas de distintos partidos fracasaban y que gran parte de los mandatos desarticulados tras las elecciones comprendían a miembros que se habían conocido en el momento de conformar la candidatura colectiva. “Para poder funcionar, los integrantes de los mandatos colectivos deben tener afinidad ideológica, personal y programática. Como tendencia general, los grupos más exitosos fueron los que reunían personas que ya se conocían antes de las elecciones”, apunta la investigadora, recordando que en los comicios de 2020 se eligieron 25 mandatos colectivos en todo el país y 7 de ellos se disgregaron ya en el primer año. En estos casos, la persona que quedó al frente del mandato fue la que había sido elegida como candidato oficial, ya que el resto de los miembros de la candidatura no son reconocidos por el TSE como legisladores. Además de la falta de amparo legal e institucional, Rezende de Almeida afirma que muchos partidos no apoyan las candidaturas colectivas porque consideran que se trata de un formato injusto. “La sumatoria del capital político de los diferentes miembros es una ventaja de las candidaturas colectivas si se las compara con el alcance de una persona que se presenta a las elecciones en soledad”, comenta.
No obstante, pese a las adversidades, los investigadores consultados coinciden en que la experiencia de las candidaturas colectivas es positiva, pues permite poner de relieve el problema de la falta de inclusión en la política de determinados grupos de la sociedad. Además, estas iniciativas constituyen una forma de aumentar la diversidad desde un punto de vista simbólico, “en la medida en que incitan a los ciudadanos a reflexionar sobre el hecho de que la política debe ser colectiva y garantizar la alternancia en el poder”, como subraya la antropóloga Carmela Zigoni, asesora política de la ONG Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), con sede en Brasilia. Para Lindenmeyer, el primer paso para superar las barreras que dificultan el funcionamiento de este formato de candidaturas concierne a su regulación, lo que podría suceder a partir de la aprobación de la Propuesta de Enmienda Constitucional (PEC) nº 379/2017 y de los proyectos de ley (PL) nº 4.475/2020 y 4.724/2020, que actualmente se tramitan en el Congreso Nacional.
Sin embargo, según los investigadores consultados para la elaboración de este reportaje, la PEC es poco explícita y propone la inserción de un inciso en el artículo 14 de la Constitución Federal que permita la existencia de mandatos colectivos en el ámbito del Poder Legislativo. En cambio, los PL abordan el ejercicio colectivo del mandato en el Poder Legislativo y definen cómo debe ser su estructura, estableciendo, por ejemplo, que estos grupos deben elaborar un estatuto para reglamentar su funcionamiento. Este documento debe contener información sobre los criterios para conformar la lista, las reglas para la sustitución de los coparlamentarios en caso de renuncia y el reparto de funciones y sueldos.
Disparidad de género en los comicios
En las elecciones que se disputaron en Brasil en 2022, de las 9.200 mujeres que se postularon a diferentes cargos, tan solo 308 consiguieron ser electasCon 105 millones de mujeres, el 51,5 % de la población, según los datos recabados por el Censo Demográfico 2022 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), Brasil es uno de los países de Latinoamérica con mayor disparidad de género en la política. Así lo indica un estudio realizado en 2020 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud) y ONU Mujeres. La investigación analizó la situación de 11 naciones y constató que Brasil figura entre los tres países del continente con menor presencia de mujeres en las diferentes esferas del poder público.
En Brasil, las mujeres ocupaban el 17 % de los escaños en la Cámara de Diputados y el 12 % de las bancas del Senado en 2023. Además, solamente los estados de Pernambuco y Rio Grande do Norte eligieron gobernadoras en las últimas elecciones. Según el Censo de Alcaldesas Brasileñas (2021-2024), realizado por la organización no gubernamental (ONG) Instituto Alziras, de Río de Janeiro, las mujeres gobiernan el 12 % de los municipios, un porcentaje que desciende a un 4 % si se consideran las mujeres negras. Las alcaldesas se concentran en ciudades de menor porte y gobiernan al 9 % de la población brasileña. Además, los datos del TSE revelan que para las elecciones generales de 2022, se inscribieron 29.200 candidaturas, de las cuales 19.400 correspondían a varones y 9.800 a mujeres. De estas candidatas, 308 consiguieron ser electas, mientras que en el caso de los candidatos varones, la cifra equivalente fue de 1.375.
Desde 1997, la Ley nº 9.504 obliga a los partidos y coaliciones a respetar un cupo de al menos un 30 % de sus candidaturas para postulantes femeninas en las elecciones para la Cámara de Diputados, el Senado, la Cámara Legislativa del Distrito Federal, las legislaturas estaduales y los concejos municipales. En 2018, el Supremo Tribunal Federal (STF) dictaminó que la distribución de los recursos del Fondo Partidario para la financiación de las campañas electorales debe realizarse de manera proporcional, según la cantidad de mujeres que disputan los comicios. “A pesar de las disposiciones legales, los partidos en su mayoría no respetan el cupo de género y las escalas de financiación, ya que suelen priorizar la asignación de recursos para los candidatos con mayores posibilidades de triunfar en los comicios”, analiza la antropóloga Carmela Zigoni, asesora política de la ONG Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), con sede en Brasilia. Según ella, la subrepresentación de las mujeres no ha podido resolverse a través del cupo femenino y las directrices de financiación, por lo que han apostado por el armado de candidaturas colectivas como estrategia para tratar de ampliar su participación política.
Artículos científicos
ALMEIDA, D. R. Representação como participação: Os mandatos coletivos no Brasil. Revista de Sociologia e Política. v. 31, e. 24. 2023.
ALMEIDA, D. R. Candidaturas coletivas: Uma nova forma de interação entre movimentos sociais e partidos políticos. Dados – Revista de Ciências Sociais. 62 (2), 2024.
Informes
SECCHI, L. et al. Mandatos coletivos e compartilhados – Desafios e possibilidades para a representação legislativa no século XXI. Rede de Ação Política pela Sustentabilidade, 2019.
ALMEIDA, D. R. y ANDUJAS, B. Candidaturas e mandatos coletivos no Brasil: O que são e como funcionam? Brasilia: Editora das Autoras, 2023.
Brasil: Onde está o compromisso com as mulheres? Um longo caminho para se chegar à paridade. Atenea – Mecanismo para acelerar a participação política das mulheres na América Latina e no Caribe. PNUD Brasil, ONU Mujeres e IDEA Internacional, 2020.
Censo das prefeitas brasileiras (Mandato 2021-2024). Río de Janeiro, Instituto Alziras, 2022.
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