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políticas públicas

Estrategias desconectadas

La auditoría del Tribunal de Cuentas de la Unión identifica la ausencia de articulación entre las instituciones como una de las causas del bajo desempeño de Brasil en los rankings de innovación

Léo Ramos Chaves

La ausencia de articulación entre instituciones y políticas, como así también de una estrategia de inversiones a largo plazo, es una de las causas principales del bajo desempeño de Brasil en los rankings internacionales de innovación. Esta es la conclusión a la que arribó una auditoría que se realizó entre los meses de junio y diciembre de 2018 y fue dada a conocer en mayo de 2019 por la Secretaría de Control Externo del Desarrollo Económico del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), acerca de las actividades del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Comunicaciones (MCTIC) y de otros 10 organismos federales responsables de la elaboración de políticas de incentivo a la innovación en Brasil, entre ellos, la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep) y el Banco de Desarrollo Económico y Social (BNDES).

El informe elaborado por un equipo integrado por siete auditores del TCU y presentado por la ministra Ana Arraes, actual vicepresidenta del tribunal, revela que a lo largo de las últimas dos décadas el gobierno federal brasileño intentó generar mecanismos en busca de una confluencia entre el sector académico y el mercado para estimular la innovación en el país. Un ejemplo de ese empeño es la Ley de Innovación, de diciembre de 2004, cuyo propósito consistió en promover la participación de investigadores de instituciones públicas en proyectos de empresas y crear reglas para la comercialización de la propiedad intelectual resultante de esos emprendimientos. En noviembre de 2005 el gobierno también sancionó la denominada Ley del Bien, en un intento de incentivar las inversiones en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) por medio de incentivos fiscales. Sin embargo, a pesar de la implementación de esas y otras estrategias, los resultados de las políticas de fomento a la innovación en Brasil fueron considerados modestos por el tribunal.

No es la primera vez que el TCU analiza las políticas de los organismos  ligados al área de ciencia, tecnología e innovación (CT&I) en el país. Desde hace un tiempo el tribunal audita las actividades de las instituciones ligadas al sector. Un ejemplo de esas actividades de control es el proceso de concesión de marcas y patentes implementado entre 2012 y 2015 por el Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI). En 2011, el tribunal también evaluó las acciones promovidas por el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, la actual Secretaría Especial de Productividad, Empleo y Competitividad del Ministerio de Economía. En aquella época ya había detectado algunos problemas que involucraban la actuación del gobierno en relación con la agenda de innovación, tales como iniciativas atomizadas, con lagunas y contradicciones que podrían comprometer la eficiencia del conjunto de estrategias.

Entre 2004 y 2019, el CCT organizó 13 reuniones plenarias y 112 reuniones de las comisiones temáticas que integran el consejo

La auditoría que realizó el TCU en 2018 repitió el diagnóstico anterior, al menos en lo referente a las actividades de innovación en Brasil. La misma hace hincapié, por ejemplo, en el aumento del volumen de recursos para CT&I desde el comienzo de los años 2000. El informe no tiene en cuenta los datos más recientes en el actual contexto de crisis de financiación para el área. Según el tribunal, tan solo computando los incentivos fiscales, la inversión en CT&I pasó de alrededor de mil millones de reales por año al principio de la década de 2000 a más de 7 mil millones de reales en 2013, con base en datos del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea).

En cuanto al Producto Interno Bruto (PIB), las inversiones en I&D también crecieron: de un 1,04% a un 1,24% durante el período abordado. El informe también destaca que desde el final de los años 1990 el país cuenta con 16 fondos sectoriales enfocados en la financiación de proyectos de CT&I en varias áreas.

La creación de los fondos sectoriales ayudó a establecer un nuevo modelo de financiación para el sector. “Se trata de un mecanismo innovador de fortalecimiento del sistema brasileño de CT&I”, resalta el físico Ildeu de Castro Moreira, presidente de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC). Estos fondos están vinculados al denominado Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), y según él, deberían colaborar para asegurar la estabilidad de recursos para el área y generar un modelo de gestión con la participación de varios segmentos sociales. El informe del TCU indica que los fondos disponían de recursos en las décadas pasadas, pero el problema principal era la falta de una política que orientase su aplicación. “Hoy en día”, explica Moreira, “más allá de la ausencia de un plan de acción, los recursos del FNDCT están bloqueados [forman parte de la reserva de contingencia] y en un 90% se están usando para otras finalidades, tales como el pago de la deuda pública, un hecho que configura un desvío de su finalidad y compromete cualquier estrategia a largo plazo para el sector”. Así pues, a pesar de esas y otras estrategias, los resultados de las políticas de fomento a la innovación no tuvieron el resultado esperado en Brasil. Según los auditores del tribunal, en lo que concierne a la innovación el país sigue estancado en el ámbito internacional. Esto queda en evidencia cuando se evalúa el desempeño brasileño en el marco del Índice Global de Innovación (GII, por sus siglas en inglés), que publica anualmente la Universidad Cornell, de Estados Unidos, en colaboración con el Instituto Europeo de Administración de Empresas, en Francia, y con la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, en Suiza. En 2016 y 2017, Brasil ocupó el puesto 69º en una lista conformada por 127 países. En 2019 figuró en el puesto 66º, de un total de 126 naciones.

Léo Ramos Chaves La producción de piezas en la empresa WEG para el sincrotrón Sirius constituye una muestra de cómo las inversiones públicas en CT&I pueden estimular la innovación en las empresasLéo Ramos Chaves

El problema principal al que apuntan los editores es la atomización y la falta de orientación de las iniciativas federales de incentivo a la innovación adoptadas por el país en las últimas décadas. En total, el TCU registró 76 iniciativas federales de fomento a la innovación promovidas en los últimos 20 años; todas ellas llevadas a cabo sin que hubiese una estructura de coordinación orientada a largo plazo. Por ejemplo, durante el período evaluado, el MCTIC lanzó tres planes de acción y estrategias nacionales diferentes volcadas a la consolidación de un ecosistema de innovación en Brasil. Sin embargo, según el TCU, el propio ministerio reconoce que no pudo generar mecanismos de articulación capaces de alinear tales iniciativas. Dicho de otro modo, en las últimas décadas el gobierno le brindó soporte a un gran número de proyectos sin conexión entre sí.

Ante una consulta para este reportaje, el BNDES, citado en el informe del TCU, afirmó, a través de su comisión de prensa que entiende la importancia de la articulación entre las diversas entidades públicas y privadas que componen el ecosistema nacional de innovación. Incluso dijo que viene firmando acuerdos de cooperación con varias instituciones de fomento a la innovación. “El BNDES actuó a veces forma conjunta con la Finep. Un buen ejemplo de ello es el desarrollo del Plan Innova Empresa”. El organismo también sostuvo que participó en discusiones y en la elaboración de políticas públicas de fomento a la innovación en conjunto con ministerios y otros organismos públicos. En tanto, la Finep, se excusó de comentar los resultados del documento.

Según el TCU, una de las consecuencias de esa desorientación estratégica fue la aplicación fragmentada e ineficiente de recursos públicos. Ese escenario se agravó con la ausencia de mecanismos de evaluación de los resultados de las iniciativas y también por la inoperancia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CCT). Ese organismo se creó en 1996, en teoría para desempeñarse asesorando al presidente de la República en la formulación e implementación de políticas públicas nacionales de desarrollo científico y tecnológico. Sin embargo, tal como muestra el informe del TCU, el CCT padece desde hace tiempo la falta de estructura y de planteles técnicos, no se reúne regularmente y tampoco cumple un rol protagónico en la proposición de políticas o prioridades de innovación para el país.

Pedro França/ Agência Senado Audiencia pública promovida por el CCT del Senado para debatir la política nacional de banda ancha en 2017Pedro França/ Agência Senado

Según Ildeu Moreira, las reuniones del CCT de la Presidencia de la República se tornaron esporádicas a partir de 2012: en total, entre 2004 y 2019, se realizaron 13 reuniones plenarias y 112 reuniones de las comisiones temáticas que integran el consejo. “Fueron solamente dos durante todo el gobierno de Michel Temer [2016-2018]”, comenta. “Estaba pactada una reunión para noviembre del año pasado, ya en la esfera del gobierno actual, pero fue postergada para una fecha que todavía no está definida. Seguimos insistiendo acerca de la importancia de esa reunión y de un CCT activo”. Él incluso comenta que los últimos encuentros resultaron poco productivos. “El gobierno no tenía interés en escuchar las sugerencias de las entidades y sectores, debatir profundamente ni trabajar en conjunto en la construcción de políticas de mediano y largo plazo”.

En Brasil, tal como recuerda el físico Luiz Davidovich, presidente de la Academia Brasileña de Ciencias (ABC), el consejo surgió a partir de una demanda de la comunidad científica, tomando como ejemplo a las agencias instaladas en otros países del mundo. “El CCT se creó con el propósito de ayudar al presidente de la República en la instauración de políticas públicas de CT&I a largo plazo y también para contribuir a la articulación entre las políticas de innovación en curso o en desarrollo”, dice. “Sin embargo”, subraya, “el CCT se halla lejos de tener el protagonismo de otras agencias de asesoría científica distribuidas por todo el mundo”.

En muchos países, la coordinación de las políticas y programas de innovación está relacionada, en gran medida, con la actuación de organismos capaces de influir en la agenda de CT&I, vinculados directamente al gabinete presidencial o al del primer ministro, explica la economista Fernanda De Negri, del Ipea, estudiosa de las dificultades de Brasil para producir innovaciones y sacar partido de ellas. “Eso es así porque esos organismos logran trabajar en la articulación de estrategias de CT&I con los empresarios, la comunidad académica y con la sociedad”. Uno de los primeros países en instaurar una iniciativa de ese tipo para asesorar a la Presidencia de la República fue Estados Unidos, donde además se ocupa de la articulación de las actividades de CT&I promovidas por las instituciones públicas y de coordinar la interlocución con el sector privado. El Reino Unido, que ocupó el 4º puesto en el Índice Global de Innovación de 2018, también cuenta desde la década de 1960 con un científico en jefe, que se desempeña como consejero personal del primer ministro y de su gabinete para temas de CT&I. En forma similar, Australia también dispone de un científico en jefe, que brinda asesoría especializada a su primer ministro.

Hacia finales de 2015, la gobernación del estado de São Paulo, con base en una propuesta elaborada por la FAPESP, anunció la creación de un cargo de científico en jefe para cada una de las secretarías estaduales. El propósito era que estos apuntaran las mejores soluciones basadas en el conocimiento científico para afrontar los desafíos de cada cartera (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 236). Recientemente, en septiembre de 2019, la Fundación Cearense de Apoyo al Desarrollo Científico y Tecnológico (Funcap) lanzó el programa Científico en Jefe, con el objetivo de aproximar el medio académico con la administración pública. La idea es que haya equipos de investigadores, coordinados por un científico, que se desempeñen en las secretarías y organismos estratégicos del gobierno del estado para aportar soluciones científicas y tecnológicas para una mejora de los servicios públicos (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 274).

En Brasil, explica Davidovich, el responsable de convocar a las reuniones y definir las comisiones temáticas del CCT es el presidente de la República o un representante designado por él y, a partir de ellas, establecer proyectos nacionales y definir, entre otras cosas, cómo se distribuirá el presupuesto de acuerdo con los objetivos preestablecidos. “El sistema brasileño requiere de autorización, es decir, es el Congreso el que autoriza el tope de lo que puede gastar el gobierno y, en principio, también puede revisar el destino de los recursos dentro del presupuesto enviado por el gobierno, pero en la práctica, es muy poco lo que se altera de ese presupuesto y la decisión sobre su asignación discrecional queda a cargo del Poder Ejecutivo”, explica. “De manera tal que las políticas de estímulo a la CT&I debe ser muy claras para que los recursos se apliquen en forma eficaz. De ahí la importancia de un plan de CT&I bien fundamentado y articulado  por el Ejecutivo. El CCT, si funcionara como debería, podría colaborar en ese sentido”.

Esa dinámica es diferente en otros países, como es el caso de Estados Unidos. Allí, las inversiones públicas en C&T son encauzadas con base en análisis que realizan cada uno de los departamentos –que equivalen a los ministerios en Brasil–, tales como defensa, energía y salud. En Estados Unidos no existe un  ministerio de C&T; el reparto del presupuesto de CT&I en ese país se negocia en el marco de comités sectoriales en el Congreso, que detenta un rol fundamental en el destino de los recursos federales para las diversas áreas que componen el sector de CT&I en el país (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 261). Esas negociaciones permiten que los representantes de las diferentes agencias defiendan su presupuesto en el Congreso.

El informe presentado por el TCU señala algunos obstáculos para la consolidación de un ecosistema de innovación en Brasil, pero no debe tomárselo como un diagnóstico absoluto. Para De Negri, el documento esgrime puntos importantes, pero ella sostiene que el escaso nivel de innovación en Brasil también es el resultado de otros factores estructurales que ese organismo no tuvo en cuenta, que abarcan desde la baja calidad de la educación básica hasta la ausencia de un ambiente económico propicio para la innovación. “Esas dificultades difícilmente podrán superarse con la mera instauración de una política de innovación”, dice. “Sin una política amplia de CT&I, con prioridades y directrices a largo plazo y que abarquen a varios sectores, las políticas públicas de incentivo a la innovación seguirán siendo similares a una colcha de retazos de demandas particulares”.

Según su análisis, las estrategias para la consolidación de un ecosistema de innovación en el país deben incluir, entre otros ítems, la ampliación y la mejora de las inversiones federales en infraestructura de investigación, la reducción de los costos de capital para las inversiones en innovación y una mayor integración de la economía brasileña con las cadenas globales de producción de bienes y tecnologías. No se trata solamente de incentivos, sino del afianzamiento de un ambiente sólido que promueva la competencia y un mayor acceso a esas tecnologías. “Hemos sido los grandes derrotados debido al cierre excesivo de la economía brasileña. Nuestra industria no tiene acceso a los bienes de capital de última generación que se producen en el mundo”, sostiene la investigadora.

“El dictamen del TCU, así como los resultados de otros informes sobre los Fondos de Ayuda a la Investigación elaborados por la Comisión de Ciencia y Tecnología, el CCT del Senado Federal, en 2016, es un documento invalorable y debería prestársele más atención”, considera Carlos Américo Pacheco, presidente del directorio del Consejo Técnico Administrativo de la FAPESP. “Hay análisis de las políticas de CT&I elaborados por académicos y por el Ipea. Pero esos documentos están demasiado atados al tema de la falta de recursos. Para la comunidad científica y tecnológica esa ha sido siempre la preocupación central”. En opinión de Pacheco, lo que revelan el TCU y la Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado es bastante más grave: la fragilidad de las políticas públicas, la indefinición de las prioridades, la atomización de los recursos y la falta de análisis y coordinación de las acciones. “En cierto sentido, la falta de recursos es una consecuencia, y no la causa de ese problema: la ausencia de claridad en los objetivos y propósitos de la política de CT&I dificulta explicarle a la sociedad y al gobierno la importancia de esas acciones. El discurso es endeble, toda vez que se limita a tratar a la inversión en conocimiento e innovación casi como un compromiso moral”.

En un intento por resolver parte de los problemas, en el mes de noviembre pasado el MCTIC elevó a consulta pública una nueva propuesta de política nacional de innovación. “El texto se estructuró en torno de seis directrices prioritarias, elaboradas para intentar reorganizar el ecosistema de innovación del país de aquí a 2030”, explica Marcelo Barros Gomes, de la Subjefatura de Análisis y Seguimiento de Políticas Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete de la Presidencia de la República. “La idea es que con posterioridad a un período de consulta pública, esas directrices se traduzcan en estrategias y planes de acción objetivos, acompañados de metas e indicadores concretos”, añade. Uno de los objetivos principales es establecer una estructura que procure aportar coherencia a las actividades implementadas por el MCTIC y otros organismos. “Estamos encarando a la innovación como una política de Estado capaz de articular a todos los actores y los órdenes institucionales involucrados con el tema en el ámbito del gobierno federal”, agrega Marcos Cesar Pinto, subjefe adjunto de Política Económica de la Subjefatura de Acción Gubernamental de la Jefatura de Gabinete.

Marcelo Gomes explica que la nueva política de innovación pretende abordar algunos de los puntos analizados por el TCU. Una de las actividades que se relacionan con la consolidación de las bases de conocimiento para la innovación en Brasil, por ejemplo, tendrá que ver justamente con la promoción de iniciativas que colaboren para ampliar la infraestructura de investigación en el país. “Para que eso ocurra, es preciso garantizar la previsibilidad y la estabilidad de los recursos gubernamentales con miras a los desafíos estratégicos de CT&I definidos”.

La propuesta en consulta pública también toma como base estudios promovidos por el Centro de Gestión y Estudios Estratégicos (CGEE), en los cuales se realizaron entrevistas y talleres con 30 actores del Sistema Nacional de CT&I, entre los cuales figuraban miembros del gobierno y de la industria, representantes de startups, universidades, agencias de fomento y centros de investigación. “Además, desde septiembre del año pasado organizamos reuniones y coordinamos grupos de trabajo con representantes de esos sectores y de otros grupos institucionales en diversas ciudades de Brasil para debatir acerca de la elaboración de una propuesta que en los próximos años oriente la planificación de iniciativas de investigación, desarrollo e innovación en el país”, informa Gomes.

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