Cuando Brasil se convirtió en un país independiente, tuvo que enfrentarse a una cuestión fundamental: ¿de dónde saldrían los fondos para financiar el Estado? Para cualquier país, esta pregunta dista de ser algo trivial. Quiénes serán gravados y de qué manera, así como decidir en qué se gastarán esos recursos, es objeto de profundas disputas políticas. En el caso de un país escasamente poblado, esclavista y nacido recientemente, el problema es todavía más intrincado, puesto que la base tributable suele ser estrecha y es posible que haya que incurrir en grandes gastos. Con motivo de la proximidad del bicentenario de la Independencia, el 7 de septiembre, la cuestión del orden fiscal en el Brasil imperial es objeto de varios lanzamientos editoriales. Tres de estos libros parten del principio de que es imposible entender el origen y la naturaleza de un Estado y de una sociedad, con sus conflictos y sus relaciones de poder, sin examinar de cerca los impuestos y el gasto público.
En As finanças do Estado brasileiro (1808-1898) [Las finanzas del estado brasileño], el historiador Ângelo Alves Carrara, de la Universidad Federal de Juiz de Fora (UFJF), muestra de qué manera la presión de los propietarios y traficantes de personas esclavizadas, así como la crisis provocada por la Guerra argentino-brasileña (1825-1828) dieron lugar al sistema fiscal instaurado a partir de la década de 1830. La obra, basada en la tesis presentada en el concurso para profesor titular en su universidad, recurre a fuentes que van desde los registros de los concejos municipales e informes provinciales hasta manuscritos que se conservan en la Biblioteca Nacional y en la colección de la Academia de Ciencias de Lisboa.
En Cidadãos e contribuintes: Estudos de história fiscal [Ciudadanos y contribuyentes: Estudios de la historia fiscal], la historiadora Wilma Peres Costa, de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp), profundiza en el “enigma del Imperio”, reuniendo trabajos empíricos y teóricos realizadas desde la década de 1990. En realidad, se trata de un conjunto de enigmas, el principal de los cuales es cómo se instituyó un Estado fiscal en Brasil, un país con una población libre pequeña, si precisamente la figura del contribuyente, alguien que posee ingresos y paga impuestos, es fundamental para la constitución del Estado liberal moderno. El libro obtuvo en 2021 el premio Sergio Buarque de Holanda, de la Biblioteca Nacional.
Por último, Thales Zamberlan Pereira, docente de la Escuela de Economía de la Fundación Getulio Vargas en São Paulo (Eesp-FGV), en un libro que será publicado este año por la editorial Companhia das Letras e intitulado Adeus, sr. Portugal – Uma história econômica da Independencia [Adiós, sr. Portugal – Una historia económica de la Independencia] (en coautoría con el periodista Rafael Cariello), sostiene que la crisis fiscal de la Corona portuguesa es parte del meollo del proceso que condujo a la Independencia de Brasil en 1822, en el marco crítico de los gastos militares de Portugal en las guerras napoleónicas, y de la difusión de las ideas liberales e iluministas desde el siglo anterior. Zamberlan Pereira utiliza herramientas de la econometría para interpretar los datos recabados en dos pasantías de investigación en Londres, a partir de informes consulares ingleses sobre Brasil e información del mercado de cambio del joven país.
El Estado brasileño obtenía la mayor parte de sus ingresos de los aranceles aduaneros
La crisis del absolutismo
Según Zamberlan Pereira, en los años que condujeron a la Independencia, “hubo un malestar creciente de los súbditos a ambos lados del Atlántico contra el absolutismo. Lo que la aristocracia de Pernambuco, de Bahía, de Porto y de Lisboa deseaba era disponer de cierto control sobre los ingresos generados en sus respectivas regiones”. La crisis de la América portuguesa se produjo en simultáneo con la Revolución Liberal portuguesa de 1820 que, a partir de la sublevación de los comerciantes de la ciudad de Porto, se extendió a Lisboa y amenazó a la monarquía absolutista encabezada por João VI (1767-1826). “Las revueltas en Brasil no fueron un simple reflejo de la revolución de Porto. Una causa importante de la revuelta fue la crisis fiscal, que generó inflación aquí, cesación de pagos allá e insatisfacción generalizada”, explica.
La reivindicación principal de los rebeldes era la adopción de una Constitución, o sea, el fin del absolutismo, un sistema en el cual el monarca posee un poder ilimitado. En primer lugar, señala Zamberlan Pereira, eso significaba limitar los poderes reales del rey, especialmente el de extraer recursos de la población. “El debate en la América portuguesa no pasaba por ser independientes de Portugal, sino por imponer límites a las arbitrariedades de la monarquía. Había regiones de Brasil, como Pernambuco, por ejemplo, que se negaban a pagar impuestos para solventar la iluminación pública en Río de Janeiro. No deseaban que las exportaciones de algodón fueran gravadas cada vez más para pagar las guerras en el sur del país”, dice el economista.
En 1821 se instalaron en Lisboa las cortes constituyentes, que contaban con representantes de Brasil. El proceso comenzó con disputas por el poder. “Las distintas partes del Imperio empezaron a debatir de dónde saldrían los impuestos, cómo serían controlados, por quién y adónde irían los gastos. Había una cantidad mayor de diputados europeos, y pronto los diputados de América consideraron insatisfactorios los costos y los beneficios apuntados en la Carta que se estaba votando en Lisboa”, dice Zamberlan Pereira.
Mientras tanto, de este lado del Atlántico, las elites de las provincias más ricas, como Bahía y Pernambuco, dejaron de enviar sus ingresos aduaneros a la Corte de Río de Janeiro y establecieron juntas de gobiernos locales. La mayoría portuguesa en la Asamblea Constituyente quería suprimir los empleos públicos creados en Río a partir de 1808, además de reducir al máximo el comercio directo entre Brasil y otros países, recuperando los ingresos aduaneros perdidos en 1808 con la apertura de los puertos brasileños a las naciones amigas.
Biblioteca NacionalEl regreso de João VI a Portugal, en julio de 1821, en la obra de Constantino de FontesBiblioteca Nacional
“Cada discusión de reordenamiento administrativo o comercial traía consigo una consecuencia fiscal, que afectaba la distribución de los poderes dentro del Reino Unido de Portugal, Brasil y Algarve”, dice Zamberlan Pereira. No solo hubo conflictos entre lusos y americanos, sino también entre las provincias brasileñas y el centro político de la antigua colonia, en Río de Janeiro. En esas disputas, el evento decisivo para llegar a la Independencia en 1822 fue la propuesta de Pedro I (1798-1834), el príncipe regente instalado en Río, de una Asamblea Constituyente exclusiva para las provincias de Brasil. Para los portugueses de América, la ruptura con la metrópoli europea abriría la perspectiva de una mayor autonomía para recaudar impuestos y definir gastos.
Una vez sancionada la separación, se instituyó en Brasil una paradoja que se cerniría sobre el sistema fiscal y tributario del país al menos hasta la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870) contra Paraguay. Por un lado, el gobierno de la nación incipiente necesitaba recaudar fondos para los gastos corrientes, las inversiones y el pago de deudas. Por el otro, los grandes terratenientes propietarios de trabajadores esclavizados controlaban la mayor parte de los recursos y se resistían a ser gravados con impuestos todo lo que era posible. Lo paradójico era que los líderes políticos que controlaban el Estado que pretendía recaudar impuestos provenían de esas mismas clases latifundistas, de manera que, en rigor, trataban de gravarse a sí mismas y, al mismo tiempo, de esquivar sus respectivos esfuerzos recaudatorios.
En palabras de Costa, la “pulsión extractiva” del Estado se enfrentó a grandes obstáculos en Brasil, siendo el principal de ellos precisamente la elite que controlaba el gobierno naciente, los latifundistas que producían para el mercado externo gracias a la explotación de mano de obra esclavizada y que se opusieron, a lo largo de todo el siglo XIX, al gravado fiscal de sus bases de riqueza. Asimismo, era dificultoso instaurar nuevas formas de recaudación tributaria para sustituir el sistema de “contratistas”, en el cual las familias tenían derecho a recaudar impuestos en nombre de la Corona portuguesa. Ese sistema les deparó grandes fortunas a los colonos (como las familias Silva Prado y Andrada), pero también generó conflictos cuando los intereses de los contratistas se veían contrariados. Ese fue el caso de la Inconfidência Mineira (Conspiración de Minas Gerais, 1789-1792).
Biblioteca NacionalEsclavizados en la plaza de la Aduana, a mediados de 1860, en una obra de Luis SchlapprizBiblioteca Nacional
El componente principal del conflicto era la posesión de esclavizados, ya que el tráfico internacional había sido prohibido en 1831, en virtud de un acuerdo con Inglaterra. No obstante, la prohibición no impidió que hasta 1850 ingresaran al país unas 800.000 personas en condición de cautivos. Para ello, dice Costa, fue necesario que la joven nación desarrollara un sistema de informalidad y secreto que comprometió los avances característicos de la modernidad, tales como el registro catastral de las tierras, el registro civil de la población y un régimen fiscal basado en impuestos sobre la producción y circulación de bienes.
“En gran medida, mis estudios abordan cosas que no sucedieron. Delinearon una historia de aquello que no ocurrió, pero que por eso mismo es significativo. Estamos hablando de un Estado que pasó las dos terceras partes de un siglo intentando realizar un censo, hasta que finalmente lo consiguió, en 1872. Se intentó implementar el registro civil, imponer el sistema métrico, un registro de la propiedad. Son proyectos que se toparon constantemente con obstáculos que parecían insalvables”, resume la historiadora.
El caso del impuesto es paradigmático porque las tasas tributarias a las tierras son “un elemento clásico del Estado liberal, fundamento de la fiscalidad inglesa y, posteriormente, estadounidense”, explica. Con los impuestos sobre la tierra, estas se transformaban en una mercancía como cualquier otra. Por eso, la burguesía en expansión podía hipotecar las propiedades para tener acceso al crédito, impulsando el crecimiento económico. Este es un punto central en la emergencia del capitalismo europeo. “Pero en Brasil, los dos grandes fundamentos del orden social, la gran propiedad y la esclavitud, no estaban sujetas a impuestos. Y no fue porque nadie haya tenido esa idea. Al contrario, hubo varios intentos, proyectos, registros catastrales de tierras que no se realizaron, leyes que llegaron a aprobarse, pero nunca entraron en vigencia”, señala la investigadora.
Costa añade que “hay un aspecto perverso en nuestra configuración social”. En varias ocasiones, los intereses de la clase dominante hallaron eco en el resto de la población, que también “acabó operando en contra de la construcción de un orden público”, dice la historiadora, quien cita como ejemplo al registro civil. Mientras el tráfico de personas esclavizadas se mantuvo ilegalmente en Brasil, entre 1831 y 1850, los propietarios de tierras que empleaban a los cautivos buscaron evitar a toda costa el registro de los mismos, para no delatar su origen. Incluso la población liberta (los manumisos) tampoco deseaba ser registrada oficialmente.
Biblioteca NacionalNegros de carro, de Jean-Baptiste Debret (1835)Biblioteca Nacional
“Esas personas tenían miedo de perder su condición, constituida en ese orden no estatal, extrajurídico. Como la declaración de la condición de esclavizado la hacían los amos, temían que los declararan como cautivos y así, volver a la esclavitud”, explica Costa. En 1851, el gobierno promulgó el reglamento de Registro de Nacimientos y Defunciones del Imperio y una ley que preveía la realización de un censo demográfico. La iniciativa originó un conflicto armado al año siguiente, que pasó a la historia como el Levante dos Marimbondos, en Pernambuco, Ceará, Rio Grande do Norte y Alagoas. “La población se refería al registro como la ‘ley de la esclavitud’, pensando que los terratenientes la utilizarían para compensar el final del tráfico con la revocación de las libertades”. Según los relatos de la prensa de la época, en varias ciudades del nordeste se reunían multitudes para arrancar de las puertas de las iglesias las notificaciones oficiales sobre el registro civil y el censo: comparándolos a un enjambre de marimbondos [el nombre local de un tipo de avispas], por el “zumbido” de los grupos de revoltosos, que finalmente le dio su nombre a la revuelta.
Al no poder gravar la propiedad de la tierra y con grandes dificultades para recaudar impuestos como el denominado meia siza (el 5 % sobre la venta de esclavizados), el Estado brasileño obtenía la mayor parte de sus ingresos de los aranceles aduaneros. “Aproximadamente dos tercios, y nunca menos del 50 % de los ingresos públicos provenían de los impuestos a las importaciones. Esa solución resultaba una carga pesada, porque gravaba a todo el conjunto de la sociedad: quien compraba un sombrero o un piano cargaba con los gastos del Estado”, resume Carrara, de la UFJF. “Pero servía a los intereses de los propietarios, porque no suponía ningún tributo sobre sus ingresos”.
Esa elección pagó un alto precio. “En varias ocasiones, el Estado no pudo sostener sus gastos. Se generó un enorme y creciente endeudamiento público, que se fue acumulando hasta que llegó un momento en el que el gobierno ya no lo pudo pagar”, explica el historiador. Inversiones como la expansión de la red ferroviaria y de la infraestructura portuaria, que beneficiaban al complejo agroexportador, se financiaban con ese endeudamiento. Las deudas trajeron aparejadas la emisión de monedas de cobre de escaso valor y la inflación.
Según Carrara, desde el punto de vista fiscal, en Brasil ya existía una estructura federativa desde el período colonial, ya que cada provincia era responsable de la gestión de su recaudación y de sus gastos. Las prerrogativas de los tres niveles de gobierno –el general (hoy en día, federal), el provincial (ahora estadual) y el municipal– se definieron en 1839 con la Ley nº 16, conocida como Acto Adicional, y las proporciones en que cada uno recaudaba se mantuvieron razonablemente constantes a lo largo de la historia: el gobierno federal se quedaba con alrededor de dos tercios de los recursos, las provincias con un cuarto y los municipios, con aproximadamente un 6 %. “Según los datos más recientes que he analizado, de 2020, esta distribución sigue siendo prácticamente la misma”, dice Carrara.
En el Imperio, las provincias tenían derecho a crear tributos, siempre y cuando no se superpusieran con los impuestos de la administración central. El problema es que quedaban pocas opciones: no se podía gravar la propiedad, ni a los esclavizados, ni la importación de bienes. El consumo era módico, el impuesto a las ganancias aún no había sido creado y eran raras las provincias que podían darse el lujo de gravar las exportaciones: solamente aquellas que dominaban una mercancía casi monopólica en el mercado mundial, como fue el caso del café y, durante un breve período, el caucho amazónico.
El cambio de régimen no supuso modificaciones significativas en este campo. “La República concedió mayores poderes a los estados, pero eso no sirve de mucho si no disponen de condiciones como para ejercer dichos poderes”, resume Costa, de la Unifesp. “Para muchas unidades de la federación, el federalismo fue una trampa. La descentralización parecía una palabra mágica, pero en la práctica, lo que ocurrió fue que los estados pobres siguieron siéndolo y los ricos, se hicieron mucho más ricos”.
Artículo científico
PEREIRA, T. Z. Taxation and the stagnation of cotton exports in Brazil, 1800-60. Economic History Review. v. 74, n. 2, p. 522-45. 2021.
Libros
Carrara, A. A. As finanças do Estado brasileiro. 1808-1898. Belo Horizonte: Fino Traço, 2022.
Costa, W. P. Cidadãos & contribuintes. Estudos de história fiscal. São Paulo: Alameda, 2000.
