Científicos investigan el rol del dinero y de los tribunales en el ciclo electoral brasileño
Patricia Brandstatter
En Brasil, una elección puede tener una sola vuelta de votación, como en el caso de las elecciones proporcionales, para el Poder Legislativo, y en los municipios de hasta 200 mil electores. O puede tener dos vueltas, para los cargos del Ejecutivo, cuando ningún candidato obtiene más de la mitad de los votos en la primera. Pero también están los que mencionan una “tercera vuelta”, en simultáneo a la votación de los ciudadanos: los recursos presentados ante la Justicia. En las elecciones para cargos de alcaldes, en todo el país, los candidatos triunfantes en los comicios enfrentan casi el doble (el 89,7 %) de riesgo de ser procesados, por sus adversarios o por el Ministerio Público, que los que perdieron. Por otra parte, los ganadores tienen mucho menos interés en realizar presentaciones en los tribunales: por cada cinco demandas presentadas por los perdedores, solo inician una los vencedores de una elección (el 18,2 %).
“Aquel que triunfa en la votación ya no quiere pensar más en litigios, mucho menos si son judiciales. Lo que desea es estar en paz para asumir su cargo y gobernar”, dice el politólogo Wagner Pralon Mancuso, de la Escuela de Artes, Ciencias y Humanidades de la Universidad de São Paulo (EACH-USP). Él es uno de los responsables de la investigación intitulada “Un estudio de la relación entre el dinero y la política a partir de los procesos de la Justicia Electoral”, junto a sus colegas Vanessa Elias de Oliveira, del Centro de Ingeniería, Modelado y Ciencias Sociales Aplicadas de la Universidad Federal del ABC (Cecs-UFABC) y Bruno Speck, de la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas (FFLCH) de la USP. Con el apoyo de la FAPESP y de la Sociedad Alemana de Apoyo a la Investigación (DFG), en un proyecto desarrollado en conjunto con un equipo liderado por Markus Pohlmann y Elizângela Valarini, del Departamento de Sociología de la Universidad de Heidelberg, en Alemania, los investigadores analizaron las elecciones para cargos de alcaldes en 2008, 2012 y 2016, en todo Brasil, centrándose en aquellos procesos que, según la tipificación de la Justicia Electoral, de alguna manera implicaron el uso de dinero en las campañas. En lo que a ello respecta, se tuvieron en cuenta el abuso de poder económico, la captación o el gasto ilícito de recursos financieros de campaña y la corrupción o el fraude.
De las 38.525 candidaturas analizadas, 3.873 tuvieron que hacer frente a alguna demanda judicial, es decir, el 10, 1 %. Los datos revelan que, al comparar las elecciones para alcalde de 2008 y 2012, se detecta una expansión enorme tanto en la posibilidad de demandar (un 293 %) como en la de ser demandado (un 228 %). No obstante, en 2016 estas cifras retrocedieron: la probabilidad de ser procesado fue un 145 % mayor que en 2008 y la posibilidad de demandar, un 70 % más. Parte de esta variación puede explicarse por motivos estadísticos, que incluyen la digitalización de los procesos de la Justicia Electoral, que eleva la disponibilidad de los datos, dice Pralon Mancuso. Empero, otra parte, puede ser una consecuencia de la escueta reforma electoral de 2015, que prohibió las donaciones de empresas, lo que implicó una merma generalizada de gastos, incluso en demandas.
El fenómeno de la judicialización de la política no es exclusivo de Brasil ni completamente nuevo
Los datos sugieren que la hipótesis que alude al recurso ante la Justicia, en muchas ocasiones constituyéndose en una “tercera vuelta” de elecciones, podría estar acertada. “Si la preocupación fuera que las elecciones sean limpias, poco importa si un candidato obtuvo el 1 % de los votos y otro el 99 %. Si el que sacó el 1 % compró votos, también está equivocado”, alega Pralon Mancuso. “La impugnación electoral ocurre esencialmente contra candidatos competitivos, acaso porque la Justicia no posee recursos para investigarlos a todos y, por eso, solo se centra en los más competitivos; o bien porque los candidatos utilizan las presentaciones como un arma contra el que va ganando”, señala, añadiendo que se necesitan nuevas instancias de investigación para demostrar que, de hecho, este fenómeno da cuenta del uso de la Justicia como “arma política”.
El análisis de los procedimientos en los tribunales electorales no es un parámetro para medir la corrupción que, eventualmente, tiñe una contienda electoral, dado que la mayoría de las demandas son rechazadas o terminan siendo desestimadas. Lo que se puede medir con este método es lo que se denomina “judicialización de la política”, es decir, la creciente intervención del Poder Judicial en los procesos electorales.
La judicialización, según Pralon Mancuso, puede tener dos causas: “brindarle mayor transparencia al proceso electoral”, evitando abusos y estrategias desleales, y “permitirle al mal perdedor recurrir a los tribunales como si se tratara de una tercera vuelta, probando suerte”. Es lo que el politólogo llama “uso estratégico de la judicialización del proceso electoral”. En su opinión, el creciente papel que desempeña el Poder Judicial puede ser un factor de desequilibrio político si el uso frecuente de demandas refleja un intento por asfixiar financieramente a los candidatos menos robustos.
Este fenómeno no es exclusivo de Brasil ni totalmente nuevo. En 1995, el politólogo sueco Torbjörn Vallinder advertía sobre una “expansión global del Poder Judicial”. “Los estudios de la judicialización han ganado mucho espacio en Brasil desde el comienzo de este siglo. Al principio, se trataba de cómo las instituciones judiciales influían en el proceso político, pero no necesariamente en la contienda electoral”, informa Vanessa Elias de Oliveira.
Según ella, el estudio de los procesos electorales es indispensable para entender la relación entre la política y el dinero. “Esta relación involucra a la corrupción electoral, además del uso indebido o ilegal de recursos públicos y privados en el proceso. Una parte importante de estos problemas acaba en la Justicia o ella dictamina al respecto”, dice. Por este motivo, la investigación se centró en los procesos que involucran recursos monetarios, dejando de lado los casos considerados “comunes”, tales como las calumnias y la publicidad irregular, por ejemplo.
La profesora de la UFABC considera que los resultados aún no permiten determinar que la judicialización promueva una “tercera vuelta electoral”. “Pero pone de manifiesto que la Justicia ya forma parte del proceso político-electoral. Se ha convertido en algo habitual. Los actores la pondrán en marcha tanto para influir en el resultado político como para dejar constancia, simbólicamente, de su postura al respecto de ciertos temas”, reflexiona. “Para la democracia, es importante la posibilidad de activar el Poder Judicial para impugnar el resultado de una disputa electoral”, concluye.
El poder del dinero La investigación que llevaron a cabo los tres politólogos forma parte de un conjunto de investigaciones que tratan de responder con mayor claridad a una pregunta concierne a todos: ¿hasta qué punto el poder financiero afecta a las decisiones políticas, particularmente las electorales? Como dice el politólogo Rodrigo Horochovski, de la Universidad Federal de Paraná (UFPR), un tema clásico en los estudios de la política es el riesgo de que la democracia se debilite en función del poder del dinero, transformándose en una “plutocracia”, un gobierno dominado por la riqueza.
Los estudios cuantitativos sobre la relación entre el dinero y el voto fueron impulsados en Estados Unidos, en la década de 1970. En Brasil, según el politólogo Ranulfo Paranhos, de la Universidad Federal de Alagoas (Ufal), las primeras investigaciones sobre el dinero y el voto se remontan a finales de los años 1990. “Es una idea meramente intuitiva, pero que debe demostrarse: ¿gastar más dinero implica recibir más votos? Las encuestas muestran claramente que sí”, dice Paranhos. “Luego se suscitan preguntas interesantes: ¿cuánto impacto tiene realmente el dinero? ¿Quién se beneficia más? ¿Qué tipo de gasto produce y cuál efecto?” Según el docente de la Ufal, en el caso de los diputados federales brasileños se descubrió lo mismo que el politólogo Gary Jacobson detectó en relación con los congresistas estadounidenses: “Quien más se beneficia del gasto electoral es el aspirante. Para el candidato a la reelección, convencer al votante es más caro”. O sea, en un escenario hipotético en el que dos candidatos obtienen la misma cantidad de votos, aquel que ya estaba en el cargo necesitó gastar más dinero para obtener ese resultado.
En la investigación intitulada “Dinero y éxito electoral en 2008, 2012 y 2016 en Brasil”, presentada el año pasado, Horochovski y su equipo estudiaron la modificación de la ley electoral en 2015, cuya ambición principal apuntaba reducir la importancia del poder del dinero. Según el estudio, ese objetivo no se logró. “Los que gastan más dinero siguen ganando las elecciones. Por un lado, el costo de conseguir un voto bajó en 2016, después de haber subido entre 2008 y 2012. Por otra parte, los votos obtenidos se concentraron en los que habían invertido más”, dice el profesor de la UFPR. La diferencia del promedio de gastos entre los candidatos que consiguieron escaños como concejales y los que se quedaron en el camino fue del 629% en 2008, del 685% en 2012 y del 664% en 2016.
Hoy en día, es muy difícil que un candidato salga electo si no cuenta con un equipo profesional de abogados, contadores y publicistas
Horochovski es uno de los coordinadores del grupo de trabajo que investiga las estrategias de acción y la influencia del dinero en el sistema político, de la Asociación Nacional de Posgrado en Ciencias Sociales (Anpocs). Los primeros estudios desarrollados en el marco de ese grupo, creado en 2011, trataron principalmente de la financiación electoral. Poco a poco, el enfoque se amplió para incluir a los grupos de presión (lobby) y otras formas en las que los intereses privados interpelan a los actores políticos.
“Recientemente, también se han incluido temas relacionados con la judicialización y la corrupción. La mayor parte de los estudios sobre la financiación electoral se refiere a las donaciones legales a las campañas. Pero tras los últimos escándalos, aumentaron los incentivos para estudiar aquello que es ilegal”, comenta Horochovski. “Es evidente que este es un campo más complejo, porque rara vez se dispone de información sobre el gasto fuera de la ley”.
Aunque tengan que limitarse a examinar las finanzas legales, las investigaciones deja en claro el poder de los recursos financieros para lograr el éxito electoral. Al estudiar las elecciones municipales que hubo desde 2008 con la metodología del análisis de redes, Horochovski y su equipo han demostrado que cuanto más central es la posición de un candidato en la estructura de financiación de un partido, mayores son sus probabilidades de convertirse en concejal.
Como punto de partida, la investigación de Pralon Mancuso, Elias de Oliveira y Speck pone a prueba la hipótesis de que quienes tienen más dinero recurren más al Poder Judicial, porque disponen de los medios para movilizar a sus abogados y recurrir a la Justicia. “En otras palabras, ese sería un instrumento que favorecería a los candidatos más ricos”, resume Elias de Oliveira. “Esta misma cuestión aparece en la judicialización de las políticas públicas. Si se confirma esta hipótesis, la judicialización sería otra fuente de desigualdad”.
Por ahora, lo que las cifras han revelado es una creciente profesionalización de las campañas, estiman los investigadores. Hoy en día es muy difícil salir elegido si no se cuenta con un equipo profesional de abogados, contadores y publicistas. “La judicialización ha creado un importante nicho para la labor de los juristas. Los políticos se han dado cuenta de la importancia de la vía legal y la utilizan cada vez más. El resultado es la formación de un ejército de abogados especializados”, dice Elias de Oliveira.
Sin embargo, la profesionalización puede llegar a ser excluyente, complicándoles la vida a algunos candidatos, sobre todo a los que tienen menos peso dentro de las estructuras partidarias y menor acceso a los profesionales, dice Horochovski. “Hemos visto, entre otras cosas, que aumenta la cantidad de candidaturas que la Justicia Electoral no considera aptas. La mayoría de las veces no es por fraude o corrupción, sino por problemas contables, legales y burocráticos”, informa, añadiendo que la incidencia de las candidaturas que se consideran no aptas es mayor entre las mujeres que entre los varones. “Una de las razones de ello es la distribución de recursos dentro de los partidos, que necesitan nominar candidatas para cumplir con el cupo establecido por ley. Pero cuando analizamos los perfiles de esas candidatas consideradas no aptas, la ocupación principal es la de ama de casa”. En este caso, los datos sugieren, en opinión de Horochovski, que los partidos no designaron candidatos para ser realmente competitivos.
La profesionalización de las campañas es evidente en la investigación publicada en 2018 por Paranhos y su equipo, en referencia a las elecciones municipales entre 2008 y 2016. La investigación separa los gastos de las candidaturas entre los apartados de “estructura” y “estrategia”. El primer grupo incluye el alquiler para instalar el comité electoral, el combustible y otros. En el segundo, entran los costos de la publicidad y la contabilidad. En el intervalo de ocho años que transcurrió entre esas tres elecciones, los gastos de estrategia aumentaron más rápidamente. Si en 2008 el gasto en estructura seguía siendo un 52,31 % superior al de estrategia, en 2016 ya perdía frente al segundo grupo por un margen de un 14,68 %. Dentro de este ítem, se destaca el gasto en publicidad, que demanda de las campañas, en promedio, más del doble que el segundo ítem, el transporte: 65.500 reales contra 29 mil reales. “Al profesionalizarse las campañas asoman los gastos de estrategia. La publicidad es muy importante. Los candidatos al cargo de alcalde, tanto en ciudades pequeñas como en otras más grandes, suelen tomar el gasto en publicidad como una inversión que produce su efecto”, dice Paranhos.
Los métodos empleados Al igual que otras investigaciones cuantitativas en el ámbito de las humanidades, la investigación sobre el gasto y los procesos electorales se ha beneficiado del avance de la digitalización, que ha abierto un vasto universo de datos para los estudiosos y ha facilitado el trabajo de clasificarlos y compararlos. Sólo a partir de 2008 ha habido un número suficiente de procesos digitalizados, dice Pralon Mancuso. El acceso a los archivos en papel de años anteriores requeriría de un esfuerzo extraordinario, un equipo enorme y un presupuesto considerable.
La información relativa a las últimas elecciones está disponible en el Sistema de Seguimiento de Datos Procesales (SADP), que contiene los datos principales de los procesos en el país y al cual están vinculados todos los TRE [Tribunales Regionales Electorales]. “Para conocer los detalles, habría que acceder al Diário da Justiça [boletín judicial] donde no es tan fácil investigar”, dice Pralon Mancuso, en referencia al medio oficial de publicación del Poder Judicial. “Por suerte, todo lo que necesitábamos estaba disponible”. El SADP ya no es el registro más actualizado. Desde 2016 existe el sistema de Procesos Judiciales Electrónicos (PJe), que contiene todos los expedientes correspondientes a un caso y, según Pralon Mancuso, “es bastante completo”.
Pero aquello que ayuda también puede traer dificultades. En el trabajo de recopilación de la información, el equipo de investigación se topó con un obstáculo inusual, bajo la forma de un instrumento de seguridad: el sistema PJe utiliza la tecnología “captcha”, que trata de impedir el acceso de los robots, precisamente el recurso utilizado por el equipo para “leer” los archivos, dice Mancuso. Ante esto, fue necesario acceder manualmente a cada una de las páginas. “Por suerte, el PJe se aplica principalmente para las elecciones a partir de 2018, por lo que no afectó tanto a nuestra investigación”, dice.
Si bien en las últimas décadas ha aumentado la calidad de las cifras disponibles y la facilidad para acceder a ellas, siguen existiendo serias limitaciones. “Algo que ya es evidente es que cuanto más amplio es el período de datos que pretendemos utilizar, mayor es la cantidad de problemas y menos confiable es la información”, dice Paranhos, enumerando algunas de las dificultades: lagunas en las series de datos, cargas incorrectas, falta de estandarización. Por otro lado, el docente de la Ufal aplaude la creación de la plataforma electionsBR, obra de los politólogos Denisson Silva, Fernando Meireles y Beatriz Costa, que reúne las bases de datos de las elecciones brasileñas disponibles en el Tribunal Superior Electoral.
Proyecto Delitos corporativos y corrupción sistémica en Brasil (nº 17/24464-7); Modalidad Ayuda de Investigación – Regular; Investigador responsable Wagner Pralon Mancuso (EACH-USP); Inversión R$ 239.547,14.
Libro Oliveira, V. E. de. Judicialização de políticas públicas no Brasil. Río de Janeiro: Ed. Fiocruz, 2019.
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