Imprimir Republish

Fiscalización

Una legislación debilitada

El gobierno federal firmó 57 medidas que desmantelan las estructuras de protección ambiental en Brasil, la mayoría tras el inicio de la pandemia

Pilar Olivares / Reuters / Fotoarena

Desde enero de 2019, cuando Jair Bolsonaro asumió la Presidencia de la República, hasta septiembre de 2020, se firmaron 57 disposiciones que debilitaron las estructuras de protección del medio ambiente en Brasil, ya sea restringiendo la intervención de los entes fiscalizadores, o permitiendo la deforestación en áreas de protección permanente (APP), consideradas esenciales para la preservación de los ríos, el suelo y la biodiversidad. La aprobación de esas disposiciones –resoluciones, despachos, decretos e instrucciones normativas– se multiplicó tras el inicio de la pandemia del nuevo coronavirus. Entre marzo y septiembre de 2020, hubo 23 disposiciones que desregularon o flexibilizaron la legislación ambiental brasileña. Estas conclusiones surgen de un estudio publicado en marzo en la revista Biological Conservation, cuyos autores son investigadores brasileños que se desempeñan en instituciones de enseñanza e investigación de Brasil, Estados Unidos y el Reino Unido. Los científicos consultaron las ediciones del Diário Oficial da União del período y los datos del monitor Política por Inteiro, y analizaron los llamados actos infralegales: resoluciones del Ejecutivo que no necesitan someterse al análisis o recibir el aval del Congreso Nacional para entrar en vigencia. El objetivo era reseñar los retrocesos promovidos por el gobierno federal en la legislación ambiental antes y después del comienzo de la pandemia.

Las medidas afectan apartados diversos del marco legal de protección del medio ambiente y, según la bióloga brasileña Erika Berenger, del Centro para el Medio Ambiente de la Universidad de Lancaster, en el Reino Unido, “parecen haber sido editadas a cuentagotas, para poder pasar desapercibidas para el público y la prensa en medio del caos de la pandemia”. La investigadora, una de las autoras del estudio, explica que esas disposiciones afectan prácticamente a todos los biomas brasileños, así como a los principales organismos y estructuras vinculados con su protección. Una de estas, publicada el 25 de junio de 2020, determinó que no todas las áreas APP deberían restaurarse, aun en el caso de que hubieran sido deforestadas en forma ilegal. En otro caso, una instrucción normativa del 25 de marzo de 2020, amplió el plazo para que las empresas –incluyendo a las madereras– presenten sus informes anuales sobre contaminación e impactos de sus actividades. También salió un decreto el 22 de julio que reclasificó a 47 distintos pesticidas dentro de una categoría menos peligrosa, “sin el aval de la literatura científica”, según la investigadora.

Los autores también detectaron un aumento de la cantidad de exoneraciones y cambios en cargos de coordinación en organismos tales como el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (Ibama) y el Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad (ICMBio), una autarquía que controla las unidades de conservación y los centros de investigaciones en Brasil. Tan solo en mayo de 2020, tres meses después del comienzo de la pandemia, el gobierno destituyó a 38 funcionarios en cargos de jefatura o subjefatura de unidades de conservación distribuidas por todo el país, reemplazándolos por individuos que, según los investigadores, tendrían escaso o nulo conocimiento técnico y científico en el área. “En algunos casos, el MMA [Ministerio de Medio Ambiente] ni siquiera realizó nuevos nombramientos para cubrir las vacantes abiertas”, enfatiza el biólogo Pablo Rodrigues Gonçalves, del Instituto de Biodiversidad y Sostenibilidad de la Universidad Federal de Río de Janeiro (Nupem-UFRJ).

La idea del gobierno era centralizar la administración de estas unidades en los denominados núcleos de gestión integrada (NGI). En mayo, en medio de una nueva escalada de casos de covid-19, el gobierno emitió un paquete de medidas creando varios NGI. La intención era que ellas unificaran los equipos de distintas unidades en uno solo, bajo un mismo jefe. El argumento era que faltaban recursos para mantener el personal y la infraestructura de esas áreas de conservación. “El problema es que, a partir de ello, muchos NGI serían responsables de áreas de reservas biológicas con características y finalidades completamente distintas y distantes unas de otras”, relata Rodrigues Gonçalves, quien, junto a otros investigadores, denunció esa maniobra en el mes de junio, mediante una carta que salió publicada en la revista Science. “Esto implicaría una disminución sustancial en la capacidad de estas unidades para preservar ecosistemas importantes, como en el caso de los de la zona de Bosque Atlántico ubicada en el norte de Río de Janeiro”, dice el biólogo, quien no participó en el estudio de Biological Conservation. En un intento por frenar esos cambios, él y otros colegas de la UFRJ se articularon y presentaron una demanda ante el Ministerio Público para revocar las resoluciones. La estrategia funcionó, al menos en el caso del Parque Nacional Restinga de Jurubatiba, ubicado en el municipio de Macaé, en el litoral marítimo fluminense.

Berenguer afirma que el gobierno actual ya estaba apostando al debilitamiento de las instituciones vinculadas a las estructuras de protección del sector antes de la pandemia. Un ejemplo de ello es el Decreto nº 9.806, emitido en mayo de 2019, que redujo la participación de la sociedad civil y de representantes de las poblaciones tradicionales e indígenas en el Consejo Nacional de Medio Ambiente (Conama), un organismo consultivo del MMA que se encarga de establecer criterios para las licencias ambientales y normativas para el control y mantenimiento de la calidad del medio ambiente. Hasta entonces, la sociedad civil contaba con 22 representantes en el Conama. Con el decreto, ese cupo se redujo a 4. Además, los puestos pasaron a distribuirse por sorteo entre las entidades interesadas –anteriormente, los integrantes se definían mediante una elección–, mientras que el mandato de los representantes civiles, que antes era de dos años, pasó a ser de uno. En su momento, la medida fue objetada por Raquel Dodge, quien por entonces era la Procuradora General de la República, que interpuso una acción para impugnar el decreto, al considerar que el vaciamiento de la participación de la sociedad civil en el Conama violaba las normas constitucionales. Dicha acción llegó hasta el Supremo Tribunal Federal (STF, la Suprema Corte Brasileña), que ya celebró dos sesiones para analizar la inconstitucionalidad del decreto. La última de ellas, convocada para el 10 de marzo, fue suspendida a petición uno de los jueces de la Corte, Kássio Nunes Marques para revisar el caso. Hasta ahora, el proceso suma cuatro votos a favor de la anulación de la medida y ninguno en contra.

Según los investigadores, el debilitamiento de instituciones tales como el Conama, el Ibama y el ICMBio, ya sea por medio de la reestructuración de sus cuadros directivos, la reducción del personal o el recorte de recursos e infraestructura para sus operaciones de fiscalización o inspección, también ha redundado en una disminución sustancial de la cantidad de multas ambientales, sobre todo en la región amazónica. “En general, el aumento de los casos de infracciones ambientales como las registradas en 2019 vinculadas a la deforestación en la Amazonia, suele ir acompañado de un incremento de la cantidad de multas aplicadas”, comenta Rita Portela, docente del Instituto de Biología de la UFRJ, una de las autoras del estudio. Pero eso no fue lo que sucedió en 2020. En agosto, durante el pico de la primera ola de la pandemia y en medio de un incremento de las tasas de deforestación en la Amazonia, la cifra de multas en la región disminuyó un 72 % en comparación con marzo de ese año (véase el gráfico). “En todo Brasil, la mengua en la cantidad de multas ambientales fue de un 74 %”, subraya Portela. Entre enero y junio de 2020, la caída fue de un 40 %, alcanzando el nivel más bajo de la última década. En el mismo período, la deforestación en la Amazonia llegó a 4.739 kilómetros cuadrados, según los datos recabados por el Sistema de Detección de la deforestación en Tiempo Real (Deter), del Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (Inpe). Para la elaboración de este reportaje se intentó contactar al MMA para conocer sus apreciaciones al respecto de los resultados del estudio, pero esa cartera no respondió al requerimiento.

El ministro de Medio Ambiente, Ricardo Salles, no realizó comentarios acerca del estudio de Biological Conservation. Pero hizo declaraciones a comienzos de mayo, durante una reunión de la Comisión de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Cámara de Diputados, donde respondió algunos de los puntos que los investigadores señalaron como acciones que van en detrimento de la defensa del medio ambiente. En esa ocasión, el ministro atribuyó el descenso en la cantidad de multas ambientales a la pandemia y a la reducción del presupuesto de la cartera en los últimos años. “Esto evidentemente se refleja en el debilitamiento de la capacidad de intervención de los organismos ambientales, que incluye la incapacidad de cubrir vacantes y recomponer los cuadros vacantes dejados por los empleados que se jubilan, fallecen, cambian de profesión y, debido a razones personales o no, acaban abandonando los organismos públicos” dijo Salles.

El ministro incluso les solicitó a los diputados que destinen más dinero de las enmiendas parlamentarias para recomponer el presupuesto del ministerio. Las enmiendas mencionadas constituyen una de las modalidades que disponen los legisladores para direccionar recursos hacia la concreción de obras en sus distritos electorales. “Para el MMA hubo 96 enmiendas [que en total suman 62 millones de reales], la quinta parte de lo asignado al Ministerio de Desarrollo Regional, un 10 % de las partidas para Educación y bastante menos aún de lo que fue para Defensa”, resaltó el ministro. “Muchos de los que acusan al gobierno de haber debilitado el presupuesto son los mismos que no asignaron enmiendas para Medio Ambiente, pero sí para otras carteras”.

Todavía es difícil saber cuáles serán los impactos de estos actos infralegales sobre las estrategias y esfuerzos de conservación de los ecosistemas brasileños, sobre todo porque, dado el agravamiento de la pandemia, muchos investigadores mantienen suspendidos los trabajos de campo. “Algunas disposiciones tienen un impacto inmediato en el medio ambiente, otros son a largo plazo; empero, con el estudio que llevamos a cabo, podemos darnos una idea de cuáles son las áreas más afectadas, lo que nos ayudará a planificar futuras investigaciones para estimar los daños ocasionados”, explica Berenguer. Una de las limitaciones está dada porque el estudio solamente evalúa una parte del proceso de desarticulación de los organismos de protección ambiental y reducción de la fiscalización. Muchos otros actos infralegales fueron y siguen siendo emitidos en 2021.

Un ejemplo de ello es la Instrucción Normativa nº 1, del 12 de abril de 2021, que modifica la metodología de fiscalización y verificación de las infracciones administrativas ambientales por los organismos ambientales federales. Según los investigadores, esta medida dificulta la investigación de las irregularidades, porque establece plazos muy cortos para los análisis que deben efectuar los agentes de control, y exige que se elabore un informe antes de labrar el acta de infracción, lo que invierte el orden original de los procedimientos. Además, concentra el poder en las denominadas “autoridades jerárquicamente superiores”, restándoles autonomía a los inspectores. A esto se le sumó, el 13 de mayo, la aprobación en la Cámara de Diputados del Proyecto de Ley nº 3729/04, que flexibiliza las normativas y exime de licencia ambiental a una serie de actividades y emprendimientos. El proyecto aún debe tratarse en el Senado.

En opinión de Berenguer, se necesita realizar un seguimiento sistemático de la actuación del gobierno en este ámbito. “Una de las consecuencias más nocivas e inmediatas de este proceso es la legitimación gubernamental de la degradación ambiental en Brasil. Mucha gente ya no le teme a las inspecciones del gobierno, mientras que otros se animan a avanzar sobre la selva ante la certeza de la impunidad”, dice.

Artículo científico
VALE, M. M. et al. The Covid-19 pandemic as an opportunity to weaken environmental protection in Brazil. Biological Conservation. mar. 2021.

Republish