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Economía

En la práctica, la teoría es otra

Estudios abordan las ideas y las políticas de los ministros de Hacienda de Brasil en su historia republicana

Zé Vicente

En las páginas finales de Teoría general del empleo, el interés y el dinero, publicado en 1936, el economista británico John Maynard Keynes (1883-1946) escribe que “los hombres prácticos, que se creen exentos por completo de cualquier influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún economista difunto”. No obstante, ¿qué sucede cuando alguien con influencias intelectuales e ideas sobre producción, consumo y comercio es elevado a un puesto en el que debe conducir la política económica de un país?

El encuentro no siempre armonioso entre las ideas económicas y el desempeño en un cargo público es uno de los ejes centrales de Os homens do cofre: O que pensavam os ministros da Fazenda do Brasil republicano (1889-1985) [Los hombres de las arcas: el pensamiento de los ministros de Hacienda del Brasil Republicano (1889-1985)], organizado por Ivan Colangelo Salomão, del Departamento de Economía de la Universidad Federal de Paraná (UFPR). Los 17 capítulos que lo componen analizan la trayectoria intelectual y profesional de los principales titulares del Ministerio de Hacienda, desde la proclamación de la República, en 1889, hasta el final de la dictadura militar (1964-1985). El libro es el primer tomo publicado de una trilogía que repasa la gestión de los ministros a partir de la Independencia, en 1822, y hasta 2016.

Colangelo Salomão relata que estaba trabajando en otro proyecto, dedicado a los pensadores de la economía brasileños del siglo XIX, cuando se dio cuenta de que ninguna de las personalidades retratadas había sido directamente responsable de la política económica. “Ahí surgió entonces la idea del libro sobre los ministros de Hacienda: ¿cómo se articulan las acciones de estas personas con su manera de pensar?”, recuerda el economista.

“Los ministros de Hacienda son gente que, en el día a día, lidian directamente con la política, y es por ello que siempre están sujetos a la tensión de tener que confrontar la teoría con la realidad”, dice Alexandre Macchione Saes, del Departamento de Economía de la Facultad de Economía, Administración y Contabilidad de la Universidad de São Paulo (FEA-USP) y coautor de dos capítulos de la obra. “En la historia de Brasil, prácticamente todo lo que se pensó sobre la economía se ha basado en problemas prácticos, vinculados al proceso de desarrollo del país. Así, pues, tiene sentido analizar la historia del pensamiento económico en Brasil a través de estas personalidades”.

El enfoque en el Ministerio de Hacienda (reemplazado en 2019 por el actual Ministerio de Economía) también se justifica por el hecho de que el cargo ha sido ocupado por algunos individuos célebres del devenir del país, entre ellos, el jurista Ruy Barbosa (1849-1923), más conocido por su carrera parlamentaria y diplomática, y el futuro presidente, dictador y luego presidente elegido Getúlio Vargas (1882-1954), quien sirvió a la misma Primera República que él mismo derrocaría algunos años más tarde.

Las investigaciones de la historia del pensamiento económico tuvieron un crecimiento significativo durante las últimas dos décadas

Un ministerio de peso
La historia económica de Brasil ha sido turbulenta, con una inflación persistente, ciclos de recesión, moratorias. Varios de los ministros se han pasado casi toda su gestión combatiendo crisis. El último titular de la cartera retratado en la obra, el economista Ernane Galvêas, les dijo a los autores del capítulo que se le dedica que “no había tiempo para pensar y formular una política económica. Cada día teníamos que salir a apagar algún incendio, éramos prisioneros del corto plazo”, dice Victor Cruz e Silva, del Instituto de Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de Uberlândia (Ieri-UFU), y coautor de dos capítulos. La gestión de Galvêas, de 1980 a 1985, coincidió con el final del período de crecimiento acelerado del país.

La atribulada trayectoria económica hizo del Ministerio de Hacienda una institución clave en la construcción de Brasil. Su creación es previa a la Independencia: el primer titular del cargo, aún bajo el mandato de João VI (1767-1826), fue el conde de Aguiar, Fernando José de Portugal e Castro (1752-1817), quien asumió en 1808, el año del arribo a Brasil de la corte portuguesa. A partir de 1822, responsables de las finanzas de una nación joven que debía pagar compensaciones a Portugal por su reconocimiento formal, endeudarse en oro para adquirir productos del exterior y garantizar la rentabilidad de las exportaciones agrícolas, los ministros de Hacienda se convirtieron en personajes particularmente importantes.

Esta es una característica que Brasil comparte con algunos de sus vecinos, tales como Argentina, Colombia, Perú y México, según Colangelo Salomão. “Pero en estos países, la historia del Ministerio de Hacienda ya ha sido estudiada, analizada y contada innumerables veces. Aquí, aún son pocas las publicaciones sobre el tema”, dice. Otros países no les han asignado tanta importancia y autonomía a sus ministros de economía. Salomão compara el caso brasileño con el de Estados Unidos, en donde el cargo correspondiente, el secretario del Tesoro, ostenta mucho menos poder para decidir la política económica del país. “Una de las razones de ello es que la Reserva Federal es independiente desde hace mucho tiempo y goza de autonomía de hecho y de derecho. Entonces, el secretario del Tesoro no tiene voz sobre un instrumento importantísimo: la política monetaria. En Brasil, ministros como Delfim Netto, el más poderoso que tuvimos, sencillamente podía encumbrar a alguien de su confianza en la presidencia del Banco Central”, asevera.

En el período imperial, era habitual que grandes figuras de la política ocuparan tanto el Ministerio de Hacienda como la presidencia del Consejo de Ministros, un cargo equiparable al de un Primer Ministro. La era de los llamados “zares de la economía”, individuos con gran poder político gracias al puesto de ministro, quedo efectivamente inaugurada durante el período republicano, con Ruy Barbosa y Joaquim Murtinho (1848-1911), dice Colangelo Salomão.

Zé Vicente

“En Brasil, los presidentes que no eran versados o no les interesaba la economía delegaban ese rol en sus ministros, como hizo [Emílio Garrastazu] Médici [1905-1985] con Delfim Netto”, comenta Colangelo Salomão. “Por otro lado, los presidentes con firmes convicciones económicas, tenían ministros más opacos. Algunos incluso fueron olvidados. El ministro de Hacienda de Brasil más duradero fue Artur de Souza Costa [1893-1957], quien ocupó el cargo desde 1934 hasta 1945. Pero pocos son capaces de recordar su nombre, porque fue ministro de Vargas, que era quien realmente manejaba la política económica”.

En el siglo XX, aumentaron las atribuciones del cargo, con los esfuerzos para la industrialización exigiendo la fundación de nuevas instituciones y el desarrollo de instrumentos nuevos. En ese período, los ministros de Hacienda fueron directamente responsables de la instalación del Banco Central, que fue fundado en 1964 y estuvo precedido por la Superintendencia de Moneda y Crédito (Sumoc), creada en 1945; el Banco Nacional de Desarrollo Económico y (más adelante) Social (BNDES), que data de 1952, y el Sistema Financiero de Vivienda (SFH, por sus siglas en portugués), de 1964, y otros.

“En tiempos de [Francisco de Paula] Rodrigues Alves [1848-1919], la política económica consistía básicamente en administrar el tipo de cambio, tomando algunas medidas por aquí, otras por allí. Todo era más acotado”, dice Colangelo Salomão, refiriéndose al abogado que fuera ministro de Hacienda entre 1891 y 1892, quien luego fue también presidente de la República (1902-1906). “Entre 1974 y 1979, en la época de [Mario Henrique] Simonsen [1935-1997], había muchos más instrumentos e instituciones. En las décadas de 1960 y 1970, el problema de la inflación estaba en otro nivel. Las condiciones eran completamente diferentes a las del comienzo del siglo XX”, compara.

Según Saes, de la FEA-USP, las investigaciones sobre la historia del pensamiento económico en Brasil han tenido un crecimiento significativo durante las últimas dos décadas, destacándose un veloz desarrollo de los estudios acerca de cómo las teorías han sido asimiladas, adaptadas o producidas localmente. En esta rama, uno de los temas recurrentes aborda la existencia de doctrinas que surgieron o se desarrollaron en el país, pero cuya aplicación es universal.

Las condiciones de gestión de las finanzas brasileñas no coincidieron con las teorías formuladas en los países centrales

Según los historiadores, a lo largo del último siglo los teóricos brasileños han desempeñado un rol fundamental en dos corrientes con esta característica. La primera, desarrollada en las décadas de 1940 y 1950, es el pensamiento estructuralista de la CEPAL, con la teoría del deterioro de los términos de intercambio, cuyos padres son el argentino Raúl Prebisch (1901-1986) y el brasileño Celso Furtado (1920-2004). La segunda es la teoría de la inercia inflacionaria, desarrollada en la década de 1980 por economistas tales como André Lara Resende, Francisco Lopes y Persio Arida, que integraron el núcleo de lo que fue el Plan Real, implementado en 1994. Aunque tomaron como punto de partida cuestiones concretas de Brasil, estas doctrinas se aplican a situaciones que no se limitan a este país.

Con excepción de estos dos casos, explica Saes, “el pensamiento económico que se desarrolló aquí casi siempre fue una respuesta a cuestiones prácticas que afrontaban quienes estaban en la universidad, en el mercado o en el gobierno”. “Así surgieron los temas de la industrialización, de la balanza de pagos, de la pobreza y la desigualdad, de la estructura de un modelo de país agroexportador. Estos problemas se han confrontado con modelos de interpretación provenientes de las economías industrializadas, con estructuras económicas bastante disímiles”, añade.

Como las condiciones en las cuales se administran las finanzas brasileñas, como así también los sectores productivos del país, nunca se adecuaron plenamente a los que preconizaban las teorías desarrolladas en los países centrales, siempre hubo una necesidad de “tropicalizar” las ideas y principios económicos, señala Colangelo Salomão. Ya en el siglo XIX, una de las primeras “víctimas de la tropicalización” fue el patrón oro, el sistema en el cual se basaba el valor relativo de las monedas del mundo a lo largo del siglo XIX y parte del siglo XX. De acuerdo con ese sistema, la cantidad de moneda en circulación debía corresponder al oro que el país mantenía en sus reservas, atendiendo a un índice establecido previamente. “El patrón oro era una realidad imposible para un país con una balanza de pagos extremadamente deficitaria. Era prácticamente una norma que no se podía cumplir. El tipo de cambio se estableció en 1846, pero siempre fue una excepción”, informa Colangelo Salomão.

Al referirse a Eugênio Gudin Filho (1886-1986), Cruz e Silva dice que su experiencia como ministro “sirvió para demostrarle que las fuerzas reales más allá de los manuales, a veces son demasiado grandes como para poder ignorarlas”. Bajo la presión de las circunstancias del gobierno de Café Filho (1899-1970), quien asumió tras el suicidio de Vargas, el pensador que defendía vigorosamente el libre mercado tuvo que aceptar medidas de intervención estatal en la economía. “En los manuales, el sistema económico se presenta como una isla separada de todo lo que ocurre en la sociedad. A partir del momento en que alguien asume el rol de formulador de políticas, tiene que vérselas con las interacciones sociales que trascienden al sistema económico. Entonces la cuestión que aparece es: ¿cuál es el límite que acepta? ¿Dónde se establece la frontera de aquello que ya no formará parte?”, indaga Cruz e Silva. En el caso de Gudin, las presiones contra su política antiinflacionaria lo empujaron a presentar su dimisión.

El primer ministro de Hacienda de la República de Brasil, Rui Barbosa, fue un “intelectual liberal” y un “político heterodoxo”, escribe Colangelo Salomão. Sus ideas al respecto de la producción y el comercio estaban sólidamente basadas en la economía política clásica, particularmente en los postulados del filósofo y economista británico Adam Smith (1723-1790), uno de los padres del liberalismo económico. Barbosa admiraba profundamente a Inglaterra y sostenía que el poderío de la nación se basaba, en gran medida, en sus prácticas liberales. Con todo, al asumir el cargo, “su política fue intervencionista, de defensa de la producción nacional y con una política monetaria expansionista”, enfatiza Colangelo Salomão. “Sostenía que un gobierno revolucionario no puede ser parsimonioso y conservador”. Para Barbosa, el Imperio había sido responsable de la consolidación política del país y le cabía a la República llevar a cabo su transformación económica.

Zé Vicente

Algo similar ocurrió con el jurista Horácio Lafer (1900-1965) ministro durante el último gobierno de Vargas (1951-1954). Según Saes, en la tradición de la historiografía económica brasileña, Lafer ha sido apuntado como el “fiel de la balanza” en el gobierno, es decir, alguien que “empujaría” las políticas de un régimen caracterizado por la intervención estatal hacia el liberalismo. El profesor de la FEA-USP se opone a esta interpretación. Lafer se formó en la generación de pensadores que orbitaban en la esfera de influencia de Roberto Simonsen (1889-1948), “una generación asociada con la industrialización, que vislumbra un crecimiento por la vía estatal, con un claro proyecto para Brasil”, contrapone el historiador.

Antes de asumir en el ministerio, Lafer fue diputado clasista y comulgaba con las ideas que luego serían sistematizadas en la Carta de Teresópolis, elaborada al término del Congreso de las Clases Productoras, en 1945, celebrado en esa localidad serrana del estado de Río de Janeiro. La carta promovía que el Estado debía combatir activamente a la pobreza, promoviendo la educación e incentivando la industrialización. “En efecto, Horácio Lafer estableció una política de saneamiento de las cuentas públicas y siempre defendió el equilibrio fiscal, desde la década de 1930. Decía: ‘No podemos permitirnos ceder ante la inflación’”, dice Saes. En la práctica, por lo tanto, las medidas que tomó se inclinaban hacia el liberalismo. “Pero esta filosofía apuntaba a generar mecanismos para hacer posible el crecimiento y la industrialización, en sintonía con el proyecto varguista”, contrapone Saes.

El desarrollo de las instituciones y de las políticas económicas se produjo en forma simultánea a la instalación y expansión de las carreras de economía en Brasil. Las primeras cátedras dedicadas a este tema surgieron en la década de 1830, en las dos primeras facultades de derecho del país, las de São Paulo y Olinda (Pernambuco) y, poco después, en las escuelas de ingeniería, comenzando por Río de Janeiro. Se trataba de materias que se impartían en los años finales de la carrera, con base en textos canónicos, como los de los economistas británicos David Ricardo (1772-1823) y John Stuart Mill (1806-1873), relata Colangelo Salomão, de la UFPR. Las facultades de economía recién se crearon a partir de la década de 1940. Las primeras fueron la Facultad Nacional de Ciencias Económicas, en Río de Janeiro, en la Universidad de Brasil, la actual Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ), y en la Universidad de São Paulo (USP).

Hasta entonces, comenta Cruz e Silva, los economistas y, por extensión, los ministros de Hacienda, asumían el cargo egresados de las escuelas de derecho o ingeniería. Barbosa y Furtado son ejemplos de ministros con formación jurídica y un pensamiento más humanista. Por otro lado, Gudin y Simonsen, graduados en ingeniería, “trajeron un modo de pensar matemático y exacto, propio de su campo de formación”, dice el historiador. “En la lista histórica de ministros de Hacienda, hay una clara línea divisoria en la década de 1960”, apunta Saes. A partir de entonces, empezarían a predominar los ministros con formación como economistas, comenzando por Delfim Netto, quien fue parte de la tercera promoción de graduados de la FEA-USP.

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