Aún sin vigor y celeridad definidos, se espera para los próximos años una recuperación de las inversiones en ciencia, tecnología e innovación que le generará nuevas responsabilidades a la comunidad científica y a los formuladores de políticas públicas, que tendrán la misión de recuperar la capacidad de las instituciones de investigación y establecer prioridades. Los últimos años han sido duros. El Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), el principal instrumento federal de costeo de la investigación científica en Brasil, viene padeciendo sucesivos y cuantiosos bloqueos de recursos desde 2016. El Ministerio de Economía argumentaba que los recortes se debían a la necesidad de cumplir con el techo constitucional de gastos.
El torniquete en la financiación se concretó a contramano de un notable crecimiento en la recaudación del fondo, que actualmente ronda los 10.000 millones de reales anuales. La misma se nutre de porcentajes de ingresos e impuestos pagados por empresas de 14 segmentos diferentes de la economía, que componen los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología. Según un análisis del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea, en portugués), entre 2019 y 2021 tan solo se invirtió anualmente alrededor de 1.000 millones de reales en recursos no reembolsables del FNDCT (véase el gráfico). A valores actualizados, se trata del peor nivel de aportes del fondo en proyectos científicos y de innovación en instituciones de investigación y empresas que se haya registrado en este siglo.
Según datos del Observatorio del Conocimiento, vinculado a los sindicatos de docentes de las universidades federales y estaduales de Brasil, el llamado “presupuesto del conocimiento” se redujo de 25.300 millones de reales en 2019 a 17.100 millones de reales en 2022. La metodología contempla, por ejemplo, los gastos e inversiones de las universidades federales y recursos de las agencias de fomento de la investigación, tales como el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), vinculado al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI), y la Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (Capes), un organismo del Ministerio de Educación. “Si se suman todos los recortes de presupuesto de los ministerios vinculados a la investigación científica, la desinversión acumulada en cuatro años de gobierno fue de 130.000 millones de reales”, estima la politóloga Mayra Goulart, docente de las universidades federales de Río de Janeiro (UFRJ) y Rural de Río de Janeiro (UFRRJ) y coordinadora del Observatorio. Dicha organización trabaja en un inventario de proyectos y laboratorios que han interrumpido sus tareas por falta de fondos, que será divulgado este año.
La restricción presupuestaria repercutió en becas, proyectos y gastos de costeo, pero no llegó a afectar las obligaciones, como los sueldos de los docentes e investigadores de instituciones y universidades públicas federales. El personal siguió trabajando, aunque con falencias, ya que hubo escasos concursos públicos para el reemplazo de quienes se jubilaron. Pero se produjeron grietas en la usina formadora de profesionales de alto nivel del país, el sistema nacional de posgrado, que también se vio afectado por la pandemia: la cantidad de doctores graduados en 2020 y 2021 fue de poco más de 20.000, 4.000 menos que el total de titulados en 2019 (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 315).
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPProducción de radiofármacos en el Ipen (São Paulo)Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
Para la bioquímica Helena Nader, presidenta de la Academia Brasileña de Ciencias, la reducción de los fondos para proyectos de investigación, asociada al prolongado congelamiento del valor de las becas federales para maestrías y doctorados, explica en gran medida la disminución del número de graduados en esos niveles. Desde 2013, un becario de maestría del CNPq o de la Capes recibe 1.500 reales mensuales, y uno de doctorado, 2.200 reales. “La demanda de formación de posgrado ha disminuido porque la carrera científica ha sido desprestigiada y tildada por el gobierno como innecesaria. ¿Para qué uno estudiaría, invirtiendo años de su vida, si eso no se considera relevante para el país?”, analiza Nader, investigadora de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp). Ella dice que el camino para recuperar la capacidad científica será largo. “A corto plazo, será necesario afrontar las emergencias, como el valor de las becas, y promover una reestructuración del MCTI, que en los últimos años ha perdido su capacidad de articulación”.
La economista Fernanda De Negri, coordinadora del Centro de Investigaciones en Ciencia, Tecnología y Sociedad del Ipea, hace hincapié en la necesidad de elaborar un diagnóstico preciso de la situación de los recursos humanos en áreas estratégicas para el país, tales como la tecnología de la información y las energías renovables. “Es necesario evaluar hasta qué punto tenemos científicos capacitados para asumir grandes desafíos, ya que hubo una desaceleración en la graduación de doctores”, dice. Según ella, la misma lógica se aplica a la infraestructura de investigación: “En los últimos años no ha habido llamadas a concurso para la actualización de laboratorios de instituciones públicas, y es probable que muchos de ellos actualmente no sean competitivos a nivel internacional. Recientemente hemos investigado la situación de los laboratorios del sector petrolero y constatamos un porcentaje de obsolescencia mayor que en estudios anteriores. Será necesario renovarlos”.
Aunque en 2022 se registró un cierto alivio en las inversiones federales, el presupuesto federal aprobado para 2023 todavía preveía bloqueos superiores a los 4.000 millones de reales en el FNDCT. Según un análisis realizado por la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC), varios organismos volverán a tener un año difícil si no reciben ayuda. El CNPq, por ejemplo, tenía previsto destinar 1.000 millones de reales en becas, un monto igual al del año pasado, pero los fondos para los proyectos de investigación, en los cuales deberían trabajar los becarios de maestría, doctorado y posdoctorado, sufrirían una caída, de los simbólicos 35 millones de reales en 2022 a 28 millones en 2023. El nuevo presidente del organismo, el físico Ricardo Galvão, informó que, en conjunto con la Capes, anunciará en breve un reajuste de las becas desde la iniciación a la investigación científica hasta el posdoctorado y que hará uso de los fondos previstos en la llamada PEC [propuesta de enmienda constitucional] de Transición, aprobada por el Congreso en el mes de diciembre. No obstante, admitió dificultades para ampliar las inversiones en 2023, ya que el presupuesto aprobado en el Parlamento es restrictivo.
La ingeniera eléctrica Luciana Santos, titular del MCTI y primera mujer designada en el cargo, asumió el 2 de enero estableciendo como prioridades iniciales la recomposición presupuestaria, mediante la ejecución de los 9.900 millones de reales previstos para el FNDCT en 2023, y la actualización del valor de las becas, así como medidas para profundizar la inclusión y la diversidad de género. El rescate del presupuesto implicó negociaciones para no votar en el Congreso y dejar que el 5 de febrero perdiera validez la Medida Provisoria nº 1.136 [decreto provisional], promulgada a finales de agosto de 2022, que postergaba hasta 2027 la aplicación de una ley aprobada por el Congreso en 2020, ampliamente debatida por científicos y empresarios y negociada con los parlamentarios que prohibía los bloqueos del Fondo. Según estimaciones de la SBPC, con esta MP podían bloquearse unos 14.000 millones de reales en los próximos cuatro años. “Estamos viviendo a un verdadero apagón del financiamiento de la ciencia brasileña”, declaró Santos en su discurso de asunción del cargo. “Son fondos que se invertirían en acciones de innovación y en la infraestructura de institutos que trabajan, por ejemplo, en áreas tales como energía, petróleo, movilidad, medio ambiente y tecnología dela información. Es una afrenta a la legislación aprobada por el Congreso Nacional”.
CEITECInstalaciones del Ceitec, en Porto Alegre: recuperación de proyectos antiguosCEITEC
Aun cuando haya una pronta recomposición de los recursos y del valor de las becas, se espera una recuperación más firme a partir de 2024, siempre que el techo de gastos se sustituya en la Constitución por otro mecanismo de contención del endeudamiento público. Para el ingeniero Pedro Wongtschowski, líder de la Movilización Empresarial por la Innovación (MEI), un foro vinculado a la Confederación Nacional de la Industria (CNI), que agrupa a representantes de más de 500 empresas, una agenda de estrategias a corto plazo debería basarse en cuatro frentes. El primero es una inversión de emergencia en la infraestructura científica y tecnológica del país para reactivarla. “Las universidades federales han sido desfinanciadas y los institutos de investigación públicos desabastecidos, y su personal envejece. Hay que restablecer su capacidad para que puedan cumplir con su misión institucional”, sostiene. Él sugiere priorizar la financiación de iniciativas que están a punto de concluirse, como por ejemplo la fuente de luz sincrotrón Sirius (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 269).
Un segundo frente, dice el director de la MEI, consiste en brindar estímulo a las empresas para que amplíen su volumen de innovación. “Para esto es necesario perfeccionar la financiación pública, promoviendo una mejora de los incentivos fiscales en general, y de la Ley del Bien en particular”, opina, en referencia a la legislación aprobada en el año 2005, que establece ayudas para las empresas que hagan investigación y desarrollo (I&D). El tercer frente se refiere al apoyo a las empresas de base tecnológica y a la cooperación entre universidades y empresas. “La ley de innovación permite que docentes y alumnos de instituciones públicas se aboquen a la creación de empresas de base tecnológica, pero ha sido poco utilizada. Las startups constituyen una fuente de nuevos conocimientos para las grandes empresas, que las adquieren o se asocian a ellas para agilizar sus procesos de innovación”.
Por último, señala la importancia de invertir en la difusión tecnológica. “Hay una gran cantidad de conocimiento acumulado que no llega ni al sector público ni al privado y que podría ayudar a modernizar a las pequeñas y medianas empresas”, advierte. Como medida práctica, sugiere una ampliación de los fondos destinados a la Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (Embrapii), una organización social vinculada al MCTI, creada en 2014. “El monto de los fondos públicos disponibles para Embrapii ha sido equivalente a tan solo un tercio de lo que originalmente se le había asignado. No obstante, consiguió movilizar un volumen de recursos de más de 2.000 millones de reales, entre aportes públicos y empresariales, en proyectos de innovación para el sector industrial y de empresas, y apuntalar la cualificación de 70 instituciones de ciencia y tecnología participantes en estos proyectos”.
La ministra Luciana Santos ha establecido prioridades, recuperando iniciativas cajoneadas en los últimos años. La principal es la construcción del Reactor Multipropósito Brasileño (RMB). El proyecto había sido diseñado en 2008 por la Comisión Nacional de Energía Nuclear (CNEN) con el propósito de proporcionar autonomía al país en lo atinente a la producción de radiofármacos, esenciales para el diagnóstico y el tratamiento de diversas enfermedades, y que actualmente, en gran medida, se importan. El RMB fue incluido en 2012 en el Plan Plurianual del gobierno federal y presupuestado en unos 500 millones de reales, pero las obras físicas para su construcción, en Iperó, un municipio del interior del estado de São Paulo, nunca arrancaron. El año pasado, el Instituto de Investigaciones Energéticas y Nucleares (Ipen, en portugués) llegó a interrumpir la producción de radiofármacos durante algunas semanas, como así también su provisión a hospitales. Tras un bloqueo de fondos decretado por el Ministerio de Economía, faltó dinero para la importación de insumos, en un hecho que posteriormente pudo revertirse (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 309).
InpeDesarrollo de un satélite en el InpeInpe
También está prevista la reanudación del Programa Sino-Brasileño de Satélites de Recursos Terrestres (CBERS), responsable, desde los años 1990, del desarrollo de seis satélites de teledetección. Según el presidente del CNPq, Ricardo Galvão, la cooperación con los chinos se allanará en el marco de una visita que el presidente de la República, Luiz Inácio Lula da Silva, realizará a Pekín.
Otra meta anunciada por la ministra es la formulación de una nueva estrategia para el segmento de los semiconductores, cuya producción, concentrada en países asiáticos, escaseó durante la pandemia, comprometiendo la cadena de suministros de la industria electroelectrónica y de la computación en todo el mundo. Luciana Santos expresó su intención de reanudar las actividades del Centro de Excelencia en Tecnología Electrónica Avanzada (Ceitec), una empresa pública creada en Porto Alegre, estado de Rio Grande do Sul en 2008 para producir chips, pero que solo pudo llegar a fabricar circuitos integrados de baja complejidad. En 2020, el gobierno anunció la liquidación de la empresa y la decisión de vender sus activos al sector privado. Según informa el Ministerio de Economía, en su mejor ejercicio anual, la empresa generó 7.8 millones de reales de ingresos, pero mantuvo un promedio de gastos operativos de 80 millones por año de la misma moneda desde su fundación. El año pasado, el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) suspendió la liquidación.
Para discutir los caminos de la política científica del país, la nueva ministra advirtió que convocará a una nueva Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología, cuya última edición tuvo lugar en 2006. La eventual recomposición de los recursos avivará un debate sobre las nuevas prioridades y cuál debe ser el equilibrio entre las demandas fragmentadas de decenas de miles de grupos de investigación activos en el país y la apuesta por los grandes proyectos estratégicos. En los últimos años ha habido una tendencia a fraccionar la asignación de los fondos disponibles. “En la lucha contra la pandemia, el MCTI seleccionó proyectos atomizados, sin capacidad de imprimirle tracción al enfrentamiento de la emergencia sanitaria, y que incluso se mostraron poco efectivos”, dice el economista André Tortato Rauen, del Ipea. “Los proyectos de mayor fuste contra el covid-19 salieron del Ministerio de Salud y de la Gobernación de São Paulo para la producción de vacunas”.
InpeImagen de la Amazonia captada por el satélite CBERS: nuevo aliento en la colaboración con ChinaInpe
Más allá del rescate de ideas que no han salido del papel, será necesario mirar hacia el futuro, propone Fernanda De Negri. “Es importante contar con proyectos estructuradores. La recomposición de recursos debe ir acompañada de un diseño de políticas públicas más eficientes, con estrategias y objetivos más complejos”, sostiene. Según ella, la ciencia brasileña posee vocaciones notorias que podrían inspirar grandes proyectos. “Las investigaciones vinculadas al cambio climático constituyen un camino obvio, en vista de la importancia que el nuevo gobierno le asigna al tema. Es algo que puede inspirar un sólido conjunto de proyectos de investigación y desarrollo de tecnologías tendientes a ayudar a mitigar los efectos del cambio climático, reducir el volumen de emisiones y descarbonizar la economía. Se trata de un campo de primera línea, fundamental para Brasil y para el resto del mundo”, dice. Sería muy importante elaborar una nueva agenda de investigación sobre la Amazonia. “Es necesario invertir en nuevas tecnologías para controlar el desmonte. La búsqueda de productos extraídos de nuestra biodiversidad, producidos de forma sostenible, puede generar riqueza y empleo en la región amazónica. La mayor parte de la Amazonia se encuentra en territorio brasileño y el país cuenta con instituciones capacitadas para generar conocimiento de vanguardia sobre la selva”.
Ella también menciona la investigación en el área de los combustibles renovables, en la cual el país ostenta un historial: “Los recursos podría aportarlos el FNDCT, pero hay margen para aprovechar mejor otras fuentes. Los sectores regulados, como los del petróleo y la electricidad, están obligados a invertir un porcentaje en I&D, pero estos fondos podrían utilizarse de una manera más efectiva”. Según De Negri, como los recursos de investigación del petróleo varían mucho de un año a otro, debido a los precios internacionales, resulta difícil mantener movilizados a los investigadores y a los laboratorios en proyectos a largo plazo. “Es necesario modificar la normativa y crear una especie de fondo en el cual se depositen y se gestiones estos recursos, que podrían utilizarse para la prospección de nuevas fuentes de energía”, sugiere.
La gravedad de la crisis de financiación ha eclipsado el efecto de algunos avances de orden institucional, analiza André Rauen. “Hemos creado los instrumentos para poder realizar encargos tecnológicos a empresas con seguridad jurídica y actualmente disponemos de una caja de herramientas modernas para regular las relaciones entre el sector privado, las universidades y el gobierno”, dice, en referencia a un decreto del gobierno federal de 2018 que regula los dispositivos legales para las adquisiciones públicas y permite la contratación de empresas que ejecutan proyectos de I&D. “Esta legislación ha sido clave en el marco de la cooperación entre instituciones nacionales y empresas extranjeras para la producción de las vacunas contra el nuevo coronavirus”, dice.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPLas instalaciones de la fuente de luz sincrotrón Sirius, en la ciudad paulista de CampinasLéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
El economista hace un llamado de atención sobre un obstáculo que podría aparecer a medida que la financiación se recomponga. Al igual que el problema suscitado con la graduación de nuevos doctores, también puede haber una escasez de recursos humanos idóneos para organizar y gestionar grandes proyectos de investigación. “Si se utilizan bien, los instrumentos disponibles exigirán una mayor profesionalización de la gestión en ciencia y tecnología. No estamos formando individuos que conozcan en profundidad la lógica que articula a empresas, gobierno y universidades. Este tipo de profesionales existen en Estados Unidos y están trabajando en organismos como la Darpa, la agencia de proyectos del sector de defensa. Habrá que crear programas y definir las metas tecnológicas a las que apuntará el país, siempre bajo la coordinación de profesionales especializados”.
Para el físico Carlos Henrique de Brito Cruz, la coyuntura es propicia para un replanteo del sistema brasileño de ciencia y tecnología bajo moldes más ambiciosos que los vigentes en el pasado. “¿No sería posible reconstruirlo mejor de lo que era?”, indagó, en un evento realizado a mediados de diciembre que marcó el cierre de las celebraciones por el 60º aniversario de la FAPESP. “Si solamente se discute cómo volver a ser lo que fuimos en 2006 o 2007, en una suerte de back to the future, se estaría perdiendo una oportunidad. De Brito Cruz, quien fue director científico de la FAPESP entre 2005 y 2020 y actualmente es vicepresidente sénior de Elsevier Research Network, en el Reino Unido, recuerda que la inversión pública representa tan solo una parte, generalmente minoritaria, de la financiación de la ciencia de los países, y afirmó que es necesario que en Brasil se incremente la inversión privada en I&D, como así también la presencia de investigadores trabajando en empresas, que es escasa. “En Brasil, la política y la estrategia para la ciencia, la tecnología y la innovación están dominadas por una idea de que el lugar en donde se investiga es la universidad, la empresa es el ámbito donde se recibe y se utiliza el conocimiento y el gobierno es el patrocinador. Pero en los lugares del mundo que han conseguido organizar la ciencia y la tecnología en beneficio de la sociedad, de la gente y de la economía, no se trabaja de esta manera”, señaló en una entrevista concedida al sitio web de Pesquisa FAPESP. “En la investigación en computación cuántica, empresas tales como Google, Microsoft e IBM desempeñan un papel tanto o más importante que las universidades”.
SENAI CETIQTEl laboratorio de la unidad de Embrapii en Río de Janeiro: inversiones con resultadosSENAI CETIQT
De Brito Cruz hizo mención a datos divulgados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y por el MCTI, conforme a los cuales la cantidad de investigadores contratados por las empresas en Brasil es inferior a la media de otros 44 países, y se ubica en los últimos puestos de la lista. En Brasil hay 59.000 científicos trabajando en empresas, lo que equivale a 280 por cada millón de habitantes. En Corea del Sur, la cifra es seis veces mayor y, en Estados Unidos, son diez veces más.
A su juicio, sería útil debatir qué se necesita hacer para promover la innovación en las empresas y que estas ganen dinero y conquisten mercados. “La falta de exposición de las empresas en el mercado internacional y su escasa inserción en las cadenas mundiales de valor no estimulan la inversión en innovación. La complejidad de las normas tributarias también es un obstáculo”, analiza. “¿Por qué una empresa contrataría a un investigador y haría una inversión riesgosa en un nuevo producto si finalmente obtiene mejores dividendos contratando a un abogado especializado en derecho tributario o a un contador que le ayude a lidiar con la complejidad de las leyes? Muchas de estas ideas ni siquiera representarían un gasto para el gobierno. Tan solo hace falta dedicación y, por supuesto, afrontar las dificultades políticas que esto mismo implica”, afirmó.
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